Корчагин Ю.А.

ИНФОРМАЦИОННАЯ  ПРОЗРАЧНОСТЬ  И  ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ   БЮДЖЕТОВ  ГОРОДОВ – ДОНОРОВ  ТЕРРИТОРИЙ

И

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

 

Информационная доступность становится не только средством и фактором развития науки, образования, человеческого капитала и экономики, но и фактором,  поддерживающим национальную безопасность РФ.

Проблему национальной безопасности рассмотрим здесь несколько упрощенно для большей ясности существа дела.

Любые опросы на эту тему ставят угрозу личной безопасности россиянам и их семьям со стороны силовых структур, криминала и чиновников на первое место в ряду самых болезненных и острых проблем нашей жизни. И боятся россияне больше всего милиции. Самой  жизни рядовых граждан России и, соответственно, ее государственности угрожает криминал, включая оборотней в силовых структурах. Криминализированы властные структуры всех уровней, силовые структуры, бизнес, система образования, наука, государственные бюджетные организации, включая ОПК, армия, мелкий бизнес, который как платил, так и платит дань разного рода крышам. Причем там, где правят бывшие силовики – криминализация общества и экономики, как это не странно, только нарастает. Отчуждение государства и населения достигло невиданных доселе размеров. Между так называемой элитой и рядовыми гражданами – пропасть. Население не верит в свое государство и стремительно вымирает, попутно уничтожая друг друга разнообразными способами. От демократии осталась только пародия на нее – 20%-ый уровень явки избирателей, как это имеет место в Москве и других регионах и муниципальных образованиях – насмешка над демократией. Итог – полукриминальные депутаты, скупившие себе мандаты по дешевке у молодых недорослей, бомжей и обездоленных пенсионеров. Серьезные люди на выборы просто не ходят, протестуя хотя бы таким образом и не имея других возможностей. Партстроительство приняло уродливо-карикатурный характер. Фундаментальные идеи демократии и либерализма дискредитированы и стали для населения ругательством и пугалом. ФСБ где-то потерялось в мутной воде бюрократии, полисистемной кризисности, неразберихи и теневой экономики вместе со своими лучшими кадрами, вынужденными уйти в бизнес. В стране нет даже какой-либо точки опоры, на которую можно было бы твердо и надежно встать для исправления ситуации. Эту опору еще надо подготовить. А Президент РФ, судя по всему, либо смирился со сложившимся положением, или не знает его по существу.

В криминальной стране в принципе невозможна эффективная реализация каких-либо национальных мегапроектов. Для этого вначале необходимо разработать и реализовать самый насущный, самый первоочередной мегапроект, самый национальный из всех возможных и необходимых национальных проектов – мегапроект декриминализации российского государства, общества и экономики. Мегапроект создания правового государства, в котором можно было бы жить без каждодневного страха за себя и свою семью, в котором можно было бы развивать нормальный бизнес, развивать науку, образование, воспитывать нравственных и образованных детей, наращивать национальный человеческий капитал.

В предложенном пакете национальных проектов отсутствует главное – системность подхода. Но не выучив букву «А», бессмысленно учить другие.

Сказанное подтверждают простые и всем известные факты: не реализован ни один крупный проект на федеральном уровне, провалены все программы Правительства (по инновациям, венчуру, свободным экономическим зонам, конверсии предприятий ОПК, образованию, сельскому хозяйству, жилищному строительству, реформированию армии, реформированию ОПК, диверсификации промышленности, декриминализации экономики (ставилась и такая задача, да что-то замолчали ее) и т.д.). Ну а стабилизация финансовой системы страны связана с внешними факторами – высокими мировыми ценами на сырьевые продукты. И от этой стабилизации и сверхдоходов население пока имеет в основном только высокую инфляцию - дополнительный налог на неимущих.

Элита и население страны живут в двух не пересекающихся мирах. Одни купаются в роскоши, другие выживают на пределе сил и здоровья. И когда государство выкупает за 13 млрд. долл. свою бывшую собственность «Сибнефть», проданную за 100 млн. долл., то поневоле приходишь к мысли о виртуальности предлагаемых национальных проектов, финансирование которых ничто в сравнение с «подаренной» олигарху суммой.

Преступность в стране принимает все более и особо изощренные формы, в том числе и в сфере высоких технологий, в банковской сфере, в торговле недвижимостью, на рынке ценных бумаг, в страховом бизнесе и т.д. Молодые хакеры, контролируемые криминалом, с помощью провайдеров и работников этих сфер опутывают локальными криминальными сетями страну, похищая государственную, частную и коммерческую информацию с целью шантажа и торговли. Примеров тому масса[1]. Преступники много изворотливей и просто умнее коррумпированных  чиновников и силовиков. И именно они эффективно и с пользой для себя и с огромным уроном для общества используют российскую жизнь «по понятиям», а не по закону. И даже высшие чиновники, губернаторы и депутаты Госдумы РФ не чувствуют себя в безопасности, если не опираются на этот самый криминал, если не являются составной частью его системы.

Информационный вакуум – «эффективное» средство прикрытия теневой экономики и темных дел коррумпированных или просто некомпетентных и нерадивых чиновников.

Там, где скрывается информация, непрозрачен механизм расходования государственных средств – широкое поле для злоупотреблений. В то же время гласность и прозрачность деятельности государственных и муниципальных структур – один из немногих механизмов выявления опасных для общества процессов и явлений.

Бюджетная сфера деятельности регионов и муниципальных образований, хозяйственная деятельность ГУП и МУП в регионах  – эта та область, в которой наглядно видны, как плюсы, так и минусы работы властей,  выявляется их общая состоятельность в качестве элиты общества. И прозрачность этой сферы особенно значима и для экономики, и для общественности, и для населения.

Реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений  в России осуществляются с начала 1990-х годов. Особенно интенсивный характер они приобрели, начиная с 2000 года. К настоящему времени уже достаточно четко определились успехи и неудачи этих реформ в регионах и муниципальных образованиях. К сожалению, успехов пока очень немного. Разве что повышение финансовой и прочей управляемости регионами со стороны Федерального центра за счет консолидации бюджетных средств в руках Правительства РФ (в федеральном бюджете). В то же время, судя по всему, некоторые ключевые проблемы этого процесса, в том числе негативные, остаются вне поля зрения Правительства РФ – главного инициатора и реформатора бюджетной системы РФ (см. подробнее[2]).

Одним из необходимых условий успешности развития межбюджетных отношений было, есть и будет прозрачность бюджетного процесса на всех уровнях, доступность федерального, региональных и муниципальных бюджетов и хода их реализации для независимых аналитиков и широкой общественности.

Практика реформирования межбюджетных отношений в огромной степени, причем негативно, повлияла на бюджетную обеспеченность городов-доноров территорий и особенно крупных городов, включая столицы субъектов РФ.

Бюджетная обеспеченность городов - доноров территорий, определяющая в том числе инвестиционную привлекательность, как самих городов, так и регионов в целом заслуживает особого внимания по следующим причинам. Современная теория и практика развития регионов и стран основывается на базовом формуле, базовом постулате, проверенном мировым опытом и вошедшем в сокровищницу мировой экономической науки:

 


 

Рост и развитие экономики формируется  

и

 концентрируется в городах  

и   из них распространяется на смежные территории и страну

 

Авторы этой обобщенной теории - Джон Фридмен и его последователи, а также другие ведущие экономические мировые научные школы. Именно рост экономик крупных городов, создание в них постиндустриальной экономики и современной экономики знаний позволяет развиваться регионам и стране в целом за счет собственных доходов[3].

Дж. Фридман ввел четыре условия формирования центров роста (ядер) в стране:

1)  наличие большого числа локальных «спящих» ядер (потенциальных центров роста).

В  России их достаточно много;

2)  пробуждение под внутренним или внешним воздействием одного мощного ядра, формирующего центр роста и оказывающего своим примером и доходами воздействие на мегаполис, регион и страну в целом.

В России это могут быть - Санкт-Петербург, Новосибирск, Казань, Нижний Новгород, Томск, Иркутск и некоторые другие города, с развивающимся сектором инновационной экономики;

3)  пробуждение и развитие еще нескольких ядер, приводящее к образованию полицентрической структуры центров роста.

В России это еще только предстоит осуществить путем создания эффективной национальной инновационной системы и инновационных производств;

4)  слияние ядер в мощные кластеры и отрасли. Это - основная комплексная и системная программно-целевая задача развития, диверсификации и реструктуризации российской науки, образования, экономики и промышленности.

Правительство России обозначило в своих многочисленных документах подобную программно-целевую задачу, но пока продвижение в этом направлении незначительно.

 Существенный вклад в теорию полюсов роста и их влияния на периферию внесли Т. Хэгерстранд, который предложил схему «диффу­зии нововведений» на периферию,  а также Дж. Фридман, Ж.-Р. Будвиль[4] и др., развившие идеи диффузии инноваций на периферию.

Согласно модели Будвиля, развитие производства в экономике происходит неравномерно - всегда можно выделить динамичные передовые отрасли. Они являются локомотивами развития всей эконо­мики и представляют собой «полюса развития». Через систему взаи­мосвязей типа «затраты – выпуск»  В. Леонтьева эффект роста производства передается на весь регион или страну. Благодаря процессу концентрации производства, передовые отрасли сосредоточиваются  в центре роста (определенной территории).

Ж.-Р. Будвиль предложил иерархию центров роста:

-  мелкие и средние «классические» города, специализирующие­ся на традиционных производствах и обслуживающие прилегающую местность;

-  промышленные города среднего размера с диверсифицирован­ной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних инвестиций и трансфертов;

-  крупные городские агломерации с развитой и современной структурой хо­зяйства, включающей передовые производства, что определяет потенциальную возможность ав­тономного роста;

-  полюсы интеграции, охватывающие несколько городских си­стем и определяющие рост экономики всего региона и страны.

При этом, по Будвилю, автономный рост присущ лишь верхним иерархическим уровням районов роста, тогда как рост низовых территориальных структур определяется механизмами диф­фузии инноваций.

Можно обратиться и к другим направлениям теории и практики мировой экономики. Они дополнительно подтверждают сказанное о главенствующей роли крупных городов в развитии стран и регионов. Именно крупные города могут развиваться на первом этапе автономно, за счет собственных ресурсов (если их не изымать), а затем потянуть за собой регионы и страну.

В России многие аналитики и составители стратегий и программ развития базируются на подходах, в основе которых лежит понимание того обстоятельства, что только сконцентрированная в городах квалифицированная рабочая сила (труд) и интеллект способны дать толчки к развитию экономики страны. В том числе за счет синергетических эффектов развития. В дополнение к городам - очагам роста экономики создаются и различные элементы инфраструктуры будущей инновационной экономики – технопарки, ОЭЗ, наукограды, свободные портовые зоны и т.д. Но только в дополнение, поскольку сами по себе эти элементы очень важны, но не способны самостоятельно создавать современную экономику страны. Она создается и формируется в производствах, в сфере услуг и инфраструктуре городов, в том числе с использованием трансферов инноваций и технологий из указанных элементов национальной инновационной системы или с их помощью.

Обратимся далее к российским потенциальным очагам и точкам роста экономики и их финансовой состоятельности в рамках проводимых реформ межбюджетных отношений.

Бюджеты субъектов РФ и городских округов на всех стадиях исполнения, как правило, публикуются в печати (в городских и областных газетах). Другой эффективный способ доведения до общественности бюджетного процесса – размещение финансовой информации, включая бюджеты, на сайтах в Интернете. Для независимых аналитиков, ученых, преподавателей и студентов (их необходимо обучать, в том числе, и на самой свежей информации) очевидно преимущество второго способа. В этом случае бюджеты для заинтересованных лиц доступны постоянно и, что немаловажно, эта информация бесплатна.

Проблема межбюджетных отношений «крупный городской округ – субъект РФ» приобрела в последние годы очень острый характер, хотя и остается, по всей видимости, вне поля зрения Правительства РФ. В результате смещения бюджетных ресурсов в сторону федерального  бюджета доля регионов в консолидированном бюджете упала ниже 50%. Одновременно существенно снизились в консолидированных бюджетах субъектов РФ доли городов-доноров территорий. Процесс этот осуществляется по методикам Правительства РФ, в которых заложен главный принцип перераспределения налоговых средств – выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (МО).

Процесс перераспределения налоговых средств осуществляется следующим образом. Большая часть средств из экономически сильных территорий поступает в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Затем часть средств возвращается в субъекты РФ в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Далее эти средства распределяются между МО, в которых бюджетная обеспеченность значительно ниже средней по региону и РФ. Для этих целей на региональном уровне созданы два фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений.

Крайними в этой схеме перераспределения бюджетных средств оказываются экономически сильные регионы и, особенно, экономически сильные мегаполисы, которые являются основой экономического развития и в сильных регионах, и в дотационных регионах. Приведем высказывания на этот счет Александра Хлопонина, губернатора одного из самых экономически мощных регионов страны - Красноярского края[5] (Александр Хлопонин - руководитель рабочей группы Госсовета по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов).

 «Региональная политика любого государства – это баланс между приоритетами экономической эффективности, территориальной справедливости и политической стабильности. Если применить этот базовый постулат к сложившейся в России региональной политике, все станет довольно очевидно.

Наша региональная политика ориентирована, прежде всего, на достижение территориальной справедливости. На это указывает мощная система межбюджетных отношений, изымающая прибыль десятка регионов-доноров и распределяющая эти средства в качестве трансфертов...

Нацелена ли региональная политика России на достижение политической стабильности? По факту – да. На это указывают значительные федеральные инвестиции в Татарстан, Башкирию, Калининградскую область, республики Северного Кавказа и проч. Здесь тоже можно и нужно спорить о частностях, но важно, что эта функция государством осознана и в принципе реализуется.

Что же происходит с экономической эффективностью? Нацелена ли региональная политика на обеспечение экономического роста? Ответ однозначен – нет. При том, что экономическое развитие любого крупного государства в сильной мере зависит от реализуемой региональной политики, в России нет ни одного инструмента, целенаправленно работающего на экономический рост в пространственном аспекте. Инструментов, работающих против, – сколько угодно. Повышение экономической эффективности – главная задача, стоящая перед нами в региональной политике.

Главный на сегодня изъян региональной политики в России – это абсолютное невнимание государства к региональным стратегиям бизнеса. Объяснить это трудно: ведь заинтересованность или незаинтересованность бизнеса в реализации инвестиционных проектов на той или иной территории – это фундаментальный фактор будущего для любого региона. Если Красноярский край, или Самарская область, или Иркутская область являются зоной стратегических интересов пяти-шести и более федеральных холдингов, которые намерены в течение 10-15 лет реализовать на их территории набор многомиллиардных инвестиционных проектов, то рамка будущего для этих регионов примерно ясна. Их судьба явно отличается от судьбы тех регионов, которые ни одна крупная компания не осознает как зону своих стратегических интересов. И система действий государства в отношении группы "регионов нарасхват" и группы "регионов-сирот" должна очень резко отличаться, иначе ошибки в региональном планировании неизбежны.

В рамках рабочей группы Госсовета мы ведем масштабное анкетирование и интервьюирование более 150 компаний – лидеров своих отраслей – на предмет их региональных стратегий. И это будет, как ни странно, первый в истории мониторинг бизнес-интересов на пространстве России. Из него мы сможем впервые довольно обоснованно предположить, какое будущее задают стратегии крупного бизнеса для нашей страны.

Главное: для сколько-нибудь эффективного регионального планирования нам необходима долгосрочная федеральная стратегия инфраструктурного развития, включающая в себя утверждаемые правительством стратегии регионального развития инфраструктурных монополий. Сегодня они не имеют долгосрочных стратегий регионального развития (исключение с натяжкой – программа газификации "Газпрома"), и это колоссальный фактор неопределенности для экономики регионов. Четкая стратегия развития инфраструктуры, адекватная инвестиционным планам бизнеса,– это фундамент региональной политики, нацеленной на рост экономической эффективности.

Далее. Нам нужны сильные инвестиционные инструменты, прямо нацеленные на поддержку экономического роста в региональном аспекте. Сегодня таковых нет: ФЦП, ФАИП и вновь созданный инвестиционный фонд явно ориентированы на поддержку отраслевых, а не региональных проектов. Думаю, попытки усиления региональной составляющей в работе этих инвестиционных механизмов будут недостаточны. Придется вводить новые инструменты поддержки региональных проектов. Это мог бы быть специальный федеральный фонд, созданный конкретно для поддержки региональных инвестиционных проектов. Он может и должен быть устроен не менее консервативно, чем созданный недавно инвестиционный фонд РФ.

Деятельность новых инвестиционных инструментов федерального уровня, как мне кажется, должна быть направлена, прежде всего, на поддержку кластерных проектов в регионах. Любая страна, которая намерена преодолеть сырьевую ориентацию экономики, развивать перерабатывающие и высокотехнологичные производства, то есть наращивать создаваемую добавленную стоимость, просто обязана заниматься кластерной политикой. Содействовать, в старой терминологии, формированию территориальных производственных комплексов.

Таковы основные направления повышения эффективности региональной политики. Кроме них необходимо решить другие важные вопросы. Например, проблему согласования федеральных и региональных программ развития, и здесь необходимо выходить на формирование кустовых региональных стратегий. Пора признать, что учет в федеральной политике 88 программ развития регионов, которые различаются по срокам действия,– это чистая утопия. Надо вводить стимулы к межрегиональному сотрудничеству, например, приступить к реализации пилотных программ развития макрорегионов.

Но главное, нужно договориться об очевидном: эффективная региональная политика в стране с рыночной экономикой должна учитывать стратегии бизнеса».

 

В отношении регионов этот  подход, возможно, в какой-то степени оправдал себя только для экономически слабых  субъектов РФ[6]. По крайней мере, некоторые аналитики, выполняющие анализ на макроуровне, без исследований реального влияния межбюджетных отношений на финансовое положение МО, видят достоинство проводимых реформ в концентрации средств в федеральном бюджете. Правда, по нашему мнению, во-первых, планка выравнивания чрезмерно велика (64% от среднероссийской). И, во-вторых, негативные результаты реформ много перевешивают их успехи.  Экономически сильные МО «обираются» дважды. Первый раз при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, второй раз – при выравнивании уровней бюджетной обеспеченности МО. Оба процесса выравнивания осуществляются за счет доходов, собираемых с территорий городов - доноров этих территорий.

Принцип как будто справедливый, если исходить из внеэкономических принципов и базироваться на традиционном российском гипертрофированном чувстве социальной справедливости – забрать у богатого и поделить.

Но опыт и экономическая теория говорят об обратном. Чрезмерное увлечение этим принципом приводит к снижению стимулов для экономической активности сильных МО (они - главные источники налогов, поэтому о них и речь). И к торможению развития и роста экономики регионов в целом. Слабым МО незачем шевелиться – дадут средства фактически даром. У сильных МО нет стимулов – все равно отберут и отдадут другим, зачастую хуже работающим. И в конечном итоге этот процесс приводит  к снижению бюджетной обеспеченности всех МО, и экономически сильных, и экономически слабых. И к снижению темпов роста экономики регионов.

Главным пострадавшим в этой схеме оказывается крупный и экономически сильный город, собирающий большую часть налогов субъекта РФ. Доли городов-доноров за последние годы снизились в разы. Например, областной бюджет Воронежской области и бюджет г. Воронежа в 1998-2000 гг. были сравнимы (городской был даже больше, табл. 1,2). А в 2006 году бюджет города упал до примерно 30% от областного.  При этом доля трансфертов из областного бюджета незначительна.

 

Табл. 1. Динамика доходной части бюджета Воронежской обл. в 1999-2006гг., млрд. руб.

 

1999г.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006,

план

Собственные доходы

1.05

1.34

1.65

3.1

5.24

7.11

11.1

12.75

Поступления от бюджетов других уровней

0.58

0.7

2.37

3.27

5.33

4.77

6.8

6.09

Всего доходов

1.6

2.04

4.02

6.37

10.57

11.88

17.9

18.84

Доля от бюджета г. Воронежа, %

97

97.1

134.9

176.9

274.5

240

342.9

338.2

Источник: ФСГС, СМИ, расчеты автора.

 

Основная часть налогов и сборов Воронежской области осуществляется на территории г. Воронежа. Прогнозируемые бюджетные доходы всех уровней бюджетов с территории Воронежа на 2006 года превышают 35 млрд. руб. Весь консолидированный бюджет Воронежской области не превышает в 2006 году 30 млрд. руб.  

Подавляющая часть доходов с территории Воронежа забирается в федеральный и областной бюджеты, а затем, в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности, направляется в сельские районы. Бюджетная обеспеченность сельских МО подтягивается к бюджетной обеспеченности Воронежа, причем за счет доходов с территории областного центра. Дело на первый взгляд благое, но к чему это привело?

В таблицах 1 и 2 представлена динамика доходной части бюджета Воронежской обл. в 1999-2006 гг., млрд. руб. и динамика доходной части бюджета Воронежской обл. в 1999-2006гг. Из приведенных соотношений бюджетов по годам следует, что доля доходной части бюджета г. Воронежа относительно бюджета Воронежской области снизалась до 30%  в 2006 году с 103%  в 2000 году. Таким образом, оставляемая Воронежу доля доходов с его территории значительно снизилась и составит, по прогнозам мэрии г. Воронежа, всего 16,9%  в 2006 году.

 

Табл. 2.  Динамика доходной части бюджета города Воронежа в 1999-2006гг., млрд. руб.

Поступления, млн. руб.

1999г.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006,

план

Собственные доходы

1.65

2.1

2.74

2.63

3.75

4.03

4.26

4.06

Поступления из областного бюджета

-

-

0.24

0.97

0.1

0.66

0.96

1.51

Всего доходов

1.65

2.1

2.98

3.6

3.85

4.95

5.22

5.57

Доля от областного бюджета, %

103.1

102.9

74.1

56.5

36.4

41.7

29.2

29.6

Ист.: ФСГС, сайт Воронежской гордумы, сайт. адм. г. Воронежа, СМИ, расчеты автора.

 

Подобный внеэкономический подход привел к разрушению инфраструктуры г. Воронежа, его дорог, мостов, транспортной системы. Привел к снижению инвестиционной привлекательности Воронежа. Он тормозит развитие города, который является, как видим, основным экономическим и финансовым донором Воронежской обл.

Прогнозируемые доходы с территории Воронежа  на 2006 год  составляют 35,3 млрд. руб. (110,8% к уровню 2005 г.). В том числе налоговые и неналоговые доходы бюджетов всех уровней с территории города Воронежа (без учета единого социального налога) – 17,8 млрд. руб. (113,7% относительно 2005 г.). В то же время Воронежу оставляют в 2006 году из налогов и сборов только 2,8 млрд. руб. (и это 70,3% доходов его бюджета!)[7]. Суммарная собственная финансовая обеспеченность Воронежа (оставленная ему) в 2006 году прогнозируется в сумме 4.0 млрд. рублей (102,4% к уровню 2005 года). Из них:

- налоговые доходы – 2,8 млрд. руб.;

- неналоговые доходы – 1,2 млрд. руб. (29,7 % доходов бюджета).

Начиная с 2001 года в межбюджетных отношениях, развивающихся по федеральным программам и методикам, имеет место общероссийская тенденция обвального снижения удельного веса налогового ресурса, подлежащего зачислению в доходы бюджета Воронежа и других городов-доноров территорий. Это снижение было особенно сильным в 2001-2003 гг. (см. табл. 1,2). В 2006 году тенденция, к сожалению, продолжится. Удельный вес налогового ресурса, подлежащего зачислению в доходы бюджета Воронежа, снизится с 18,7% в 2005 г. до 16,9% в 2006г.

 

Табл. 3. Прогноз налоговых и неналоговых доходов бюджета Воронежа в 2006 году

 

 

№ п/п

Наименование источника доходов

Объем поступлений (млн. рублей)

Объем поступлений, в % к 2005г.

1

Налоговые доходы:

2 797,1

104,0

1.1

налог на доходы физических лиц

1 940,4

121,0

1.2

налоги на совокупный доход

451,9

108,0

-

в том числе, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

447,0

108,0

1.3

налоги на имущество

348,2

60,9

-

в том числе, налог на имущество физических лиц

40,3

125,2

-

земельный налог

307,9

100,7

2

Неналоговые доходы:

1183,7

98,7

 

Всего доходов

3 980,9

102,4

Источник: сайт. администрации  г. Воронежа.

Постепенно из поступлений в доходы муниципалитетов-доноров, в соответствии с федеральным законодательством,  были изъяты доли доходов от НДС, налога с продаж, с прибыли юридических лиц и др. Снизилась доля доходов и с налога на доходы физических лиц (доля прежде составляла 70%). Компенсации же за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов для городов-доноров незначительны и не компенсируют потери.

Основными источниками доходов в 2006 году для бюджета Воронежа будут налог на доходы физических лиц, единый налог на вменённый доход и земельный налог. В совокупности эти три налога должны обеспечить более 90 % доходов бюджета городского округа (см. табл. 3). Эти же источники были основными и в 2005 году.

Уменьшение числа налогов (Правительство РФ планирует перейти когда-нибудь на принцип «один бюджет – один налог» и уйти от расщепляемых налогов) привело к росту ставок по налогу на имущество физических лиц. Пока он не играет  значительной роли в наполнении бюджета, но существует опасность государственной переоценки официальной стоимости квартир и домов с целью повышения доли этого налога. Отметим, что при формировании бюджета Воронежа на 2006 год в части поступлений по налогу на имущество физических лиц были использованы ставки, рекомендуемые распоряжением администрации Воронежской области от 19.01.2005 г. № 49-р «О мерах по увеличению поступлений налога на имущество физических лиц и упорядочению приёмки в эксплуатацию объектов индивидуального строительства». В результате сумма поступлений по данному налогу ожидается в сумме 40,3 млн. рублей или 125,2% к ожидаемому уровню поступлений 2005 года.

Ставки налога на имущество физических лиц на территории городского округа город Воронеж приведены в табл. 4.

Ставка на имущество стоимостью свыше 1 млн. руб.  превышает 1%. А это всего лишь 35 тыс. долл. – трехкомнатная квартира плюс гараж или небольшая дача. Но платить налог обычный гражданин должен 10 тыс. руб. и более в год. Плюс еще земельный налог, который растет опережающими темпами. И если госорганы проведут переоценку квартир и домов, гаражей и дач по рыночным ценам, то многие частные дома в пригородах будут стоить и по 50 тыс. долл. Было бы рвение чиновников. Во времена Никиты Хрущева «частники» в садах вырубали даже плодовые деревья и резали свиней, чтобы не платить несуразные налоги. И как тогда быть с программой «доступное жилье»? Где стимулы для частного строительства?

 

Табл. 4. Ставки налога на имущество физических  лиц на территории г. Воронежа

п/п

Тип имущества

Инвентаризационная стоимость имущества

Ставка налога, %

1.

 

до 300 тыс. руб.

0,1

от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб.

0,2

от 500  тыс. руб. до 700 тыс. руб.

0,4

от 700 тыс. руб. до 800 тыс. руб.

0,6

от 800 тыс. руб. до 900 тыс. руб.

0,8

от 900 тыс. руб. до 1 000 тыс. руб.

1,0

от 1 000 тыс. руб. до 1200 тыс. руб.

1,2

от 1 200 тыс. руб. до 1500 тыс. руб.

1,3

от 1 500 тыс. руб. до 2000 тыс. руб.

1,5

от 2 000 тыс. руб. и выше

2,0

2.

Иные помещения, строения, сооружения, в том числе встроенно-пристроенные нежилые помещения в жилых домах 

до 300 тыс. руб.

0,1

от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб.

0,3

от 500 тыс. руб. и выше

2,0

 

Налицо противоречивость и непоследовательность федеральной политики в отношении жилищной проблемы. С одной стороны, Президентом РФ задача обеспечения россиян жильем поставлена на уровень национального проекта. С другой стороны,  снизу, на уровне финансово обездоленных муниципалитетов заложена мина замедленного действия в части резкого увеличения налогов на жилье и земельные участки, которая может взорваться в любое, плохо предсказуемое время. И это противоречие - следствие межбюджетной федеральной политики. И решить этот вопрос можно только на федеральном уровне.

Поступления налога на доходы физических лиц в Воронеже при планируемой собираемости 95,9 % прогнозируются в номинальном исчислении  в 2006 году в сумме 1940,4 млн. рублей или 121,0% к ожидаемому уровню 2005 года. Это 69.3% от всех налоговых поступлений. Налог на доходы физических лиц остался главным источником формирования бюджетов МО в 2006 году. Увеличение поступлений налога на доходы физических лиц связано в основном с ростом номинальной среднемесячной заработной платы.

Отметим следующее важное обстоятельство. Муниципалитеты экономически не заинтересованы, с точки зрения бюджетной обеспеченности, в повышении прибыльности предприятий, расположенных на своей территории. С налога на прибыль юридических лиц они не получают ничего. Абсурдность этой ситуации очевидна.

Неналоговые доходы бюджета городского округа, по прогнозу, в 2006 году составят 1183,7 млн. рублей (98,7% к уровню 2005 года). Наибольший удельный вес (48,3 %) в неналоговых доходах составляют доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности – 571,8 млн. рублей.

Поступления от разрешённых видов деятельности, по данным структурных подразделений администрации городского округа, в 2006 году увеличатся на 8,6 % и составят 380,8 млн. рублей. Данное увеличение обусловлено ростом объёма и цен на платные услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями.

Из анализа динамики доходной части бюджета Воронежа (типичной для городов-доноров) и источников его наполнения можно сделать на данный период развития межбюджетных отношений следующие выводы:

- снижение бюджетной обеспеченности городов-доноров территорий в результате формализации и бюрократизации реформ межбюджетных отношений[8] привели к кризисному  финансовому состоянию этих потенциальных очагов роста экономики РФ;

- Правительство РФ проводит реформы межбюджетных отношений жестко, но фактически без обратной связи, не корректируя их по результатам мониторинга (или игнорируя его данные);

- в результате инфраструктура крупных российских городов (наглядный пример - г. Воронеж) в дотационных регионах со средним или  пониженным уровнем экономического развития разрушается, а инвестиционная привлекательность города и региона снижается;

- в экономически сильных регионах-донорах этот процесс менее заметен за счет высокой бюджетной обеспеченности региона в целом;

- уменьшение числа налогов, из которых формируются бюджеты городов, снижение муниципальной доли налога на доходы физических лиц, во-первых, подорвали налоговую базу экономически сильных городов, во вторых, поставили по угрозу  программу обеспечения доступным жильем и само выживание россиян в имеющихся у них жилищах. Существуют объективные соблазны и стимулы у муниципалитетов для резкого увеличения налога на имущество в реальном исчислении и земельного налога в пределах разрешенных законом процентных ставок (у них нет иных источников наполнения бюджетов). Для этого достаточно переоценить жилье по его рыночной стоимости;

- по, существу, администрации субъектов РФ имеют в своем распоряжении немного инструментов для регулирования бюджетов городов-доноров (помощи им за счет трансфертов из федерального бюджета). Они действуют в соответствии с руководствами и методиками Правительства РФ;

- необходимо срочное принятие законодательных поправок или принятие отдельного закона о бюджетном процессе в крупных городах-донорах (эта проблема, по крайней мере, не менее важная, чем проблема технопарков и ОЭЗ);

- г. Воронеж и его финансовые взаимоотношения с администрацией Воронежской области могут быть показательным примером недостатков бюджетной реформы РФ;

- сложившаяся ситуация с бюджетной обеспеченностью городов-доноров, особенно в депрессивных регионах, представляет угрозу национальной безопасности страны, поскольку, в соответствии с опытом развития и экономической теорией, только мегаполисы и крупные города могут стать реальными очагами развития экономики страны и создания постиндустриальной экономики.

Приведем высказывания на этот счет начальника финансового управления Воронежской городской администрации Сергея Курило:

«По большому счету, в той ситуации, которая у нас сейчас сложилась, ни город, ни область не виноваты... все мы стали заложниками далекой от  совершенства системы финансово-бюджетных взаимоотношений между уровнями власти, системы, которая существует в нашей стране... Как происходит бюджетный процесс у нас? Сначала формируется бюджет федеральный. Все они там от пуза наедаются, миллиард сюда, миллиард туда (миллиарды там и за деньги не считаются), все нормально. На федеральный уровень уходят все без проблем собираемые доходные источники, в результате чего профицит достигает 776 млрд. руб.

... Область на правах старшего брата из этих общих крох забирает большую часть, а мы остаемся с гулькиным носом. Правда, в других областях, например, в Липецкой области область и город делят все пополам, довольно удачно при этом живут. Есть еще примеры...

... Муниципальный бюджет формируется из самых неподъемных налогов – например, с имущества физических лиц. У нас в городе даже сотой доли нет зарегистрированных в собственность, например, гаражей, с официальной собственностью на землю большие проблемы, с дачами, даже с квартирами. По идее, все это имущество должно облагаться налогами, кои призваны пополнять муниципальный бюджет. Получается, что местный уровень власти бросают на собственное население – задирайте планку до бесконечности, пусть платят, все это и будет ваше. Неприлично, в общем-то все это выглядит. А ведь у нас в городе все самые крупные землепользователи – банкроты. ТМП, станкостроительный, экскаваторный, «Электроника» - можно называть до бесконечности. Они ничего и не платят. Вот вам, пожалуйста, к вопросу о наполняемости муниципального бюджета[9]».

Как видим, информация из «первых рук» главного финансиста Воронежа подтверждает вывод о порочности сложившихся межбюджетных отношений в части МО – доноров территорий. Областные и федеральные бюджеты – это надстроечные бюджеты, без территорий, без людей, которые и создают реальную экономику и обеспечивают ее развитие. Именно в муниципалитетах функционирует и развивается реальный сектор экономики. Но именно экономически сильные  МО, региональные локомотивы развития экономики, и остались и без налогов, и без реальных рычагов власти. Налоговые службы, ФСБ, суды, прокуратура, милиция, судебные приставы – все это федеральный или областной уровень власти. У муниципалитетов же ничего нет. И по этому поводу Сергей Курило выразился довольно ярко, вероятно, наболело:

«Основная беда в том, что, наделив муниципальный уровень внушительным объемом обязанностей, ему забыли догрузить денег и полномочий для их исполнения. У нас как? УВД – областное, ФСБ – федеральное, к прокуратуре – и близко не подойдешь. Все они муниципалитету могут помочь, а могут и не помочь».

В то же время  нельзя снимать и ответственность с тяжелейшего финансового положения г. Воронежа с областной администрации, облдумы, мэрии Воронежа и Воронежской гордумы.

Региональные власти имеют возможность повысить долю подоходного налога с физических лиц в пользу  города, несут ответственность за кризисное состояние промышленности города (в функции МО это не входит), могут увеличить долю трансфертов из федерального бюджета для областного центра, могут «выбить» в Минфине финансирование на спецпроекты по восстановлению городской инфраструктуры и ЖКХ (живут-то областные чиновники в Воронеже, и его же буквально топят в грязи). Вместо этого, они «теряют» 900 млн. руб. субсидий в 2005 году и снижают, соответственно, их поступление в 2006 году.

Мэрия же могла бы навести вместе с областью порядок в своих МУПах, навести порядок с землей, с инвентаризацией и легализацией собственности физических лиц (без увеличения норм налога на имущество). Да и просто ради жителей и избирателей найти общий язык с обладминистрацией. Позиция перекладывания всех бюджетных бед на федеральных центр хороша только до определенных пределов, после которых видится безответственность за свои функции и обязанности в соответствии с законодательством. Сумели же липчане работать слаженно и эффективно. И даже ОЭЗ организовали, не говоря уж о чистоте и порядке в Липецке. То же можно сказать и о Белгородской области.

На заседании в марте 2006. г. в Вологде координационного совета (КС) Союза представительных органов местного самоуправления обсуждались итоги первых месяцев действия закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" (вступил в силу в большинстве регионов с 1 января 2006 г.).  КС обратился в Госдуму с просьбой внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы и передать МО транспортный налог, арендную плату за земельные участки, находящиеся на территориях городов. Увеличить отчисления от подоходного налога[10]. Просьбы весьма скромные, в сравнении с тем, что было у МО несколько лет назад. Общий тон заседания заключался в том, что муниципалитеты остались ни с чем, точнее один на одни с проблемой ветхого жилья, с разбитыми дорогами и полуразрушенной инфраструктурой. Износ жилого фонда по России составляет 70-80%.  И  КС попросил "выделить на капитальный ремонт жилья 200 млн. рублей из стабилизационного фонда" (всего то!). Вот так начинаются реформы на уровне МО - с протянутой муниципальной рукой к законсервированным  зачем-то «мешкам с деньгами» в Минфине.

 

 



[1] Корчагин Ю.А. Информационный терроризм как средство разрушения российской экономики, общества и среднего класса.-Воронеж: ЦИРЭ.–Вестник № 9.Проблемы региональной экономики.– 2005.– С.:3.

[2] Корчагин Ю. А. Стр. 4  наст. выпуск.

[3] Корчагин Ю. А. Региональная финансовая политика и экономика. – Ростов. – Феникс, 2006.

[4] Boudeville J.-R. Problems of Regional Economic Planning. Edinburgh, 1966.

[5] Коммерсант. -  № 47/П (№ 3378) от 20.03.2006, ПН.

 

[6] Климанов В., Лавров А. Межбюджетные отношения в России на современном этапе. // ВЭ. - № 11, 2004. – С.: 121-125.

[7] Прогноз развития Воронежа на 2006г. Сайт администрации г. Воронежа.

[8] Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика. – Воронеж: ВЭПИ, 2004; Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика – Ростов: Феникс, 2006; Корчагин Ю.А. Инвестиционная стратегия. – Ростов: Феникс, 2006.

[9] Котин О. Финансист без политической подоплеки. - Новая газета в Воронеже. - № 19, 2006. – С.6-7.

[10] Городецкая Н. Коммерсант. № 52,  27. 03.06.