1. Доступность государственной информации федерального уровня и ее роль в развитии регионов

 

Доступность информации определяет ценность, достоверность и качество информации. Тем самым она определяет и эффективность информации как производительного фактора развития общества и экономики[1]. Особенно существенна роль доступности информации для трансформирующейся и развивающейся экономики.

На федеральном уровне в рамках среднесрочной программы социально-экономического развития РФ на 2006-2008 годы планируется переход от «малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты  РФ к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста».

Основные инструменты решения региональных задач:

- развитие человеческого капитала в регионах;

- диверсификация экономики, ее рост и создание инновационной экономики;

- приоритетное развитие образования, науки и высоких технологий;

- повышение качества управления на субфедеральном уровне;

- выравнивание финансовых возможностей регионов в сфере социально-экономического развития;

- переход к политике стимулирования выхода регионов на бюджетное самофинансирование за счет экономического развития;

- повышение эффективности использования бюджетных средств и ужесточение контроля за их использованием;

- прозрачность бюджетного процесса;

- становление гражданского общества.

Все эти инструменты и задачи связаны между собой. И их успешное решение будет определяться эффективностью деятельности регионов по реализации намеченных стратегий и программ.

Для реализации региональных задач развития в условиях криминально-бюрократической экономики, сложившейся в регионах, необходим их независимый и гласный анализ, обсуждение и коррекция (обратная связь с федеральными органами, с руководителями проектов). И это можно осуществить только в условиях доступности информации.

 Доступность информации в сфере научно-аналитической, программной и прочей интеллектуальной деятельности, а также в части ожидаемой инфляции во многом определяют прозрачность и гласность информативных документов Федеральной службы государственной статистики, программных документов Правительства РФ, Банка России, региональной финансовой, законодательной и программной информации.

Существенную роль играет и доступность научно-аналитической информации международных институтов - научных организаций ООН, Мирового банка, ОБСС, Европейского банка и др.

Гласное обсуждение в научной сфере нормативной документации и основных методик расчетов, включая расчеты уровней инфляции, роста ВВП и других базовых показателей, во многом определяют качество базовых документов и методик. А для России это особенно актуально в силу сложившихся негативных традиций.

В последние годы доступность информации на сайтах министерств Правительства РФ значительно выросла. Здесь особо в лучшую сторону выделяются Минэкономразвития, Министерство образования и науки и Министерство информационных технологий и связи. Как видим, все это ключевые министерства, отвечающие за развитие инновационной части экономики. Ценной для аналитиков информации размещено мало, как правило, на сайтах тех ведомств, у которых этой самой ценной информации немного (сообщить обществу особо нечего). В этом случае сайты заполняются несущественными новостями и прочей второстепенной информацией.

На сайтах информационно открытых ведомств размещаются как принятые программные и иные документы, так и их проекты. Повысил доступность основной банковской федеральной и региональной информации и Банк России. К сожалению мало доступны его электронные варианты печатных изданий (вестника), на которых этот финансовый гигант, имеющий огромные доходы,  как будто тоже пытается получать дополнительные доходы.

Не в лучшую  сторону отличается Федеральная служба статистической информации. Информация размещается с опозданием, не оперативно (особенно региональная), значительная ее часть продается (предлагается на сайте к покупке). Хотя и здесь имеются значительные улучшения. Еще недавно практически вся статистическая информация этой службы продавалась по высоким и недоступным ценам. К сожалению, в регионах подобная ситуация пока полностью сохраняется. ФСГС  в настоящее время является определенным тормозом в развитии страны, в повышение доступности и качества информации, в обеспечении развития науки и образования.

Рост доступности информации федерального уровня  обуславливает за счет обратной связи:

- повышение обеспеченности системы образования и науки информацией;

- создание и развитие обратных связей между научными организациями и общественностью и властью;

- повышение достоверности информации;

- повышение ее ценности;

- повышение эффективности информации как производительного фактора;

- прозрачность законотворческой, программной, нормативной и аналитической деятельности Правительства РФ и других федеральных органов и ведомств;

- повышение качества документов и разработок федерального уровня;

- повышение уровня и качества научных и аналитических исследований в отраслях экономики;

- общее повышение качества научных исследований за счет лучшего информационного обеспечения;

- становление гражданского общества.

Приведенный перечень далеко не полный. Доступность информации по существу определяет в значительной мере уровень и качество национального человеческого капитала. Ну а человеческий капитал теперь и в России в принятой федеральной программе социально-экономического развития РФ до 2008 года признан и четко назван главным фактором развития экономики и страны и приоритетом для инвестиций.

Доступность информации в конечном итоге определяет эффективность государства, как такового, а также развитость и активность гражданского общества, без которого создание эффективной инновационной системы и экономики, как и эффективного государства, маловероятно.

Самым расхожим термином и понятием  сейчас и у нас стало слово конкурентоспособность в сочетании с другими понятиями: конкурентоспособность экономики, промышленности, продукции, образования, системы воспитания, науки, знаний, инноваций, информационных продуктов и технологий,  национального человеческого капитала. И в основе все этого лежит доступность достоверной и конкурентоспособной информации для потребителей и работников интеллектуального труда  - основы настоящей и будущей современной экономики знаний.

Российское государство в лице своих высших руководителей и чиновников должно понять, что на данном этапе развития информация не является и не должна быть рыночным продуктом, предметом торговли, способом получения дополнительных государственных доходов, с которыми и так не знают что делать. Государственная информация должна служить важнейшим бесплатным средством возрождения российской науки, образования, культуры, экономики и становления гражданского общества в стране. Именно сюда и надо, в том числе,  направлять часть накопленных от экспорта нефти и газа излишних резервных средств.

 

2. Доступность информации через интернет как мера прозрачности и эффективности экономической и финансовой

деятельности администраций регионов

 

Для этапа развития страны на 2002-2006 годы Правительством РФ были разработаны макеты для составления  стратегий и программ социально-экономического развития регионов, в которые включены поставленные федеральным центром цели и задачи. Макеты и рекомендации подготовлены и для программ следующих этапов развития страны - до 2008 года и до 2015 года.

В 2006 г. завершаются в большинстве регионов программы развития на период 2002-2006 гг., по результатам которых можно будет сделать этапные выводы об эффективности используемого подхода. Но уже сейчас можно оценить некоторые  предварительные результаты, которые вряд ли изменяться за оставшийся год.

Большинство региональных программ оказались малоэффективными. Основная причина - неквалифицированный и субъективный отбор инвестиционных проектов и неточный выбор приоритетов. Отсюда и торможение на месте в части развития инновационной экономики в стране в целом. Об этом можно судить по состоянию инновационного сектора экономики в регионах - оселке эффективности страновой и региональной экономик. И по состоянию промышленности с высокой добавленной стоимостью (машиностроения, радиоэлектронного комплекса и др.). Индикаторами являются также темпы прироста ВВП и ВРП, темпы диверсификации экономики, бюджетная обеспеченность за счет собственных источников, ВВП и ВРП на душу населения, структурный состав прироста ВВП и ВРП.

В стране низкие процентные ставки (ниже уровня инфляции) по банковским депозитам, за счет чего кредитуется промышленность, и высокие процентные ставки по потребительским кредитам. При этом многие банки имеют высокие прибыли фактически за счет обесценивания сбережений населения. Сами же темпы прироста ВВП снижаются. И в большинстве регионов с несырьевой экономикой темпы прироста ВРП ниже темпов прироста ВВП, что объясняется приведенными выше факторами

Одной из причин неэффективности программ развития регионов, их низкой отдачи в рост ВРП и качества жизни населения кроется в формализации и бюрократизации отбора проектов и выбора приоритетов  на региональном уровне. Другая причина заключается к излишней формализации и придании чрезмерного значения принципу выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований (МО). Особенно в отношении крупных МО - городских округов, примером которых может служить город Воронеж, инфраструктура которого пришла в полное запущение. И, разумеется, ответственность за это в первую очередь несет руководство региона (такова субординация), которое имеет в своем распоряжении основные средства консолидированного бюджета области. Разделяет эту ответственность  руководство региона как с вышестоящей властью - Правительством РФ, так и с мэрией Воронежа.  Но в итоге бюджетные ресурсы, которые оставляют г. Воронежу, убывают год от года, инфраструктура его разрушается, а инвестиционная привлекательность снижается. Ну а если учесть, что 60-70% поступлений в бюджеты дает Воронеж, то власти сами рубят сук, на котором и сидят.

Торможение процессов роста качества жизни населения, диверсификации экономик регионов, неэффективность использования бюджетных средств, медленный их рост, крайне медленное становление инновационного сектора, разрушение инфраструктуры связано также с недостаточным контролем за расходованием бюджетных средств со стороны независимых аналитиков и экспертов. И со стороны средств массовой информации (фактически активной части населения), использующих их результаты. До сих пор в основном оценки эффективности политики бюджетирования регионов, направленной на результат, осуществляются Правительством РФ. И необходимо активное участие в этом процессе независимых аналитиков, экспертов и общественности.

О степени доступности государственной информации на региональном уровне можно судить по ее представлению на сайтах администраций субъектов РФ. Других бесплатных источников информации для независимых аналитиков и исследователей в регионах практически нет. Анализ  более 20 сайтов субъектов РФ показал, что они сильно разнятся по существу предоставляемой информации. Главным критерием доступности информации мы выбрали  предоставление (или нет) бюджетов субъектов РФ и иной финансовой отчетности в легко доступной форме.

Выборочный анализ сайтов (была взята группа экономически сильных регионов и группа средних субъектов РФ) показал, что полную и легко доступную информацию по бюджетам в удобной форме предоставляют на своих сайтах Нижегородская, Самарская, Ростовская, Белгородская, Омская, Томская, Иркутская  и другие обл. Не предоставляют финансовую информацию администрации Воронежской области, Липецкой, Курской, Тамбовской, Орловской и некоторых других областей.

Причем на сайте администрации Курской обл. есть даже указание - «перепечатка материалов сервера возможна только после согласования с администрацией сервера». Ни на одном другом сайте администраций субъектов РФ и крупных городов подобных надписей нет.

Примером недостаточности контроля со стороны независимых аналитиков и общественности за исполнением бюджета может служить бюджет Воронежской обл. за 2005 год. По доходам бюджет исполнен в сумме 17.9 млрд. руб. (100.2% к плану). При этом собственных доходов было собрано 11.1 млрд. руб., остальная сумма - трансферты из федерального бюджета. Бюджет субъекта РФ в целом исполнен по расходам лишь на 95,1% в сумме 17,4 млрд. руб. (плановые расходы - 18.3 млрд. руб.). Таким образом, около  900 млн. руб. было из областного бюджета недовыплачено муниципалитетам и населению. Причина бюджетного недорасходования связана с недовыполнением планируемых выплат возмещений муниципалитетам их затрат по ряду функций (в т.ч. на выплату жилищных субсидий населению). Средства на эти цели предоставляются Минфином только в соответствии с расходными документами. Т.е. после подтверждения факта затрат. Подход со стороны Минфина вполне оправдан, поскольку он позволяет избежать нецелевых расходов. В итоге расходная часть областного бюджета на 2006 г. утверждена в размере 19.2 млрд. руб., а доходная - 18.7 млрд. руб. Рост расходов составит 4,9%, что примерно вдвое ниже планируемой на 2006 год инфляции. Т.е. реальные расходы областного бюджета снизятся в 2006 году. И причина этому недостаточно профессиональное бюджетирование в регионе, ориентированное на результат. Последнее и означает, что все расходы бюджета за счет трансфертов из федерального бюджета необходимо подтверждать и доказывать. Ну а строгий контролер за целевыми расходами - отделение федерального казначейства. Из-за нерасторопности чиновников муниципалитеты и население, во-первых, лишились почти 1 млрд. руб. из федерального бюджета. Во-вторых, Воронежской области в 2006 году было снижено финансирование на эти цели по причине недорасходования запланированных средств в 2005 году.

Этих негативных последствий неэффективной деятельности администраций Воронежской области и МО можно было бы избежать, если бы реальное состояние дел с недофинансированием МО по причине халатности чиновников были известны общественности и независимым аналитикам в процессе исполнения бюджетов. Анализ, критика и гласность подтолкнули бы чиновников к выполнению своих прямых обязанностей. А так  в сложившейся ситуации, когда финансовая деятельность Воронежской области остается вне поля зрения общественности и независимых аналитиков, потеряны значительные средства, прямо предназначенные для населения и муниципалитетов. В итоге потерянные доходы (почти 1 млрд. руб.) чиновникам удалось словесно «списать», как обычно, на федеральные органы.

 

3. Межбюджетные отношения, бюджеты крупных городских округов и роль интернета в их прозрачности

 

Бюджеты субъектов РФ и городских округов на всех стадиях исполнения, как правило, публикуются в печати (городских и областных газетах). Другой эффективный способ доведения до общественности этого процесса - размещение финансовой информации, включая бюджеты на сайтах в интернете. Очевидно преимущество второго способа - бюджеты для заинтересованных лиц доступны постоянно и бесплатны. С газетными же публикациями существуют определенные трудности.

Проблема межбюджетных отношений крупный городской округ - субъект РФ приобрела в последние годы очень острый характер, хотя и остается вне поля зрения Правительства РФ. В результате смещения бюджетных ресурсов в сторону федерального  бюджета доля регионов в консолидированном бюджете страны упала ниже 50%. Одновременно существенно снизилась в консолидированных бюджетах субъектов РФ доли городов-доноров территорий. Процесс этот осуществляется по методикам Минфина, в которых заложен главный принцип перераспределения налоговых средств - выравнивание бюджетной обеспеченности МО.

Процесс перераспределения налоговых средств осуществляется следующим образом. Большая часть средств из экономически сильных территорий поступает в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Затем часть средств возвращается в субъекты РФ в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Далее эти средства распределяются между МО, в которых бюджетная обеспеченность значительно ниже средней по региону и РФ. Для этих целей на региональном уровне созданы два фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений.

Главными пострадавшими в  проводимой бюджетной и инвестиционной политике Правительства РФ оказались крупные и экономически сильные города, собирающие большую часть налогов субъектов РФ. Их доли за последние годы снизались в разы. Например, областной бюджет Воронежской области и бюджет г. Воронежа в 1998-2000 гг. были сравнимы (городской был даже больше), а в 2006 году бюджет города упал до примерно 30% от областного.  При этом доля трансфертов из областного бюджета незначительна. Основная часть налогов и сборов осуществляется на территории г. Воронежа (более 20 млрд. руб.). Большая часть из нее забирается в федеральный и областные бюджеты, а затем в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности направляется в сельские районы. Оставляемая Воронежу доля доходов с его территории значительно снизилась и составит, по прогнозам мэрии г. Воронежа, всего 16,9%  в 2006 году.

Подобный внеэкономический подход привел к разрушению инфраструктуры г. Воронежа, его дорог, мостов, транспортной системы. Привел к снижению инвестиционной привлекательности Воронежа. Он тормозит развитие города, который является основным экономическим и финансовым донором Воронежской обл.

Наметились и противоречия и непоследовательность федеральной политики в отношении жилищной проблемы[2]. С одной стороны президентом  задача обеспечения россиян жильем поставлена на уровень национального проекта. С другой стороны - снизу на уровне финансово обездоленных муниципалитетов заложена мина замедленного действия в части резкого увеличения налогов на жилье и земельные участки, которое может произойти в любое, плохо предсказуемое время. И это противоречие - следствие межбюджетной федеральной политики. И решить этот вопрос можно только на федеральном уровне.

Отметим следующее обстоятельство. Муниципалитеты экономически не заинтересованы с точки зрения бюджетной обеспеченности в повышении прибыльности предприятий, расположенных на своей территории. С налога на прибыль юридических лиц они не получают ничего. Абсурдность этой ситуации очевидна.

 

---

[1] Корчагин Ю.А. О роли доступности информации в процессах создания инновационной экономики. / Информационные процессы и технологии в обществе и экономике. - № 1, 2006. - С.: 100.

[2] Корчагин Ю.А. Проблема бюджетной обеспеченности крупных городов - финансовых и интеллектуальных доноров регионов. Настоящий выпуск. - С.: 36-50.