Обучение

Learning

Образование

Education

Исследования

Research

Комментарии

Commentaries

e-mail: info@lerc.ru
блог: lerc.livejournal.com

Статьи, книги, аналитика

Бюджеты и межбюджетные отношения

26.06.2017

Ю.А. Корчагин

Рейтинг российских городов — миллионников в 2017 году по бюджетной обеспеченности

10.10.2016

Юрий Корчагин

Бюджет РФ на 2017-2019 годы как прогноз будущего страны

19.11.2015

Юрий Корчагин

Экономическая наука РФ в загоне

09.12.2014

Юрий Корчагин.

Бюджетная необеспеченность российских городов усиливается

06.02.2013

Юрий Корчагин.

Бюджетная недостоверность

30.07.2012

Стратегия 2020.

Экспертный доклад Высшей школы экономики об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 2013-2015 годы

29.06.2012

Юрий Корчагин.

О бюджетном послании - 2012 Президента РФ В. В. Путина

08.12.2011

Юрий Корчагин.

Новое бюджетное обрезание Воронежа

05.11.2010

Юрий Корчагин.

Бюджетирование, ориентированное на результат, в России и регионах не приживается

02.09.2009

Юрий Корчагин

О межбюджетных отношениях

17.06.2008

Корчагин Ю.А.

О бюджетном голоде в крупных городах РФ и его последствиях (на примере Воронежа)

11.07.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная политика РФ в 2008-2010 гг

11.02.2006

Корчагин Ю.А.

Эволюция бюджетных отношений в РФ в 1992-2005 годах

16.05.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная система РФ и базовые принципы современных межбюджетных отношений

05.03.2003

Рисин И.Е., Трещевский Ю.И.

Тенденции формирования консолидированного бюджета РФ

10.02.2007

Корчагин Ю.А.

Межбюджетные отношения в федеративном государстве

21.03.2002

Корчагин Ю.А.

Развитие межбюджетных отношений до 2002 года

Корчагин Ю.А.11.07.2008

Бюджетная политика РФ в 2008-2010 гг


На предшествующих этапах формирования бюджетной политики  главной задачей Правительства РФ была сбалансированность федерального бюджета. Высокие цены на нефть и газ, а также последствия дефолта автоматически решили эту задачу. Доходы от экспорта превысили все планы и ожидания. В Минфине был создан Стабилизационный фонд (за счет профицита бюджета), который уже в 2007 году достиг  160 млрд. долл. В 2008 году Стабфонд был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд благосостояния. Таким образом, бюджетная политика на данном этапе развития формируется в условиях финансовой и экономической стабильности. Впервые появилась реальная возможность для выхода страны на траекторию устойчивого роста экономики. Для этого накоплены необходимые валютные резервы и сложилась благоприятная ценовая конъюнктура на российскую экспортную продукцию на мировых рынках в долгосрочном периоде.

В то же время остается острой проблема формирования сбалансированного консолидированного и расширенного бюджетов РФ. Несбалансированными и недостаточными остаются пока муниципальные бюджеты - основа развития и обустройства России на местах. Возникла проблема с бюджетами крупных городов - доноров территорий. Их реальные бюджеты уменьшились в несколько раз в долях от консолидированных бюджетов регионов по сравнению с 1999 годом. Связано это с тем, что в 1999 году городам-донорам оставлялось около 50% налоговых сборов с их территорий, а в 2006-08гг. около 20%.  Отсюда  и снижение их инвестиционной привлекательности, ухудшение их инфраструктуры. В то же время крупные города и мегаполисы только способны стать очагами роста постиндустриальной экономики.

В части расширенного бюджета РФ, куда входят средства государственных фондов, возникли проблемы с Пенсионным фондом. Его накопительные депозиты в государственных кредитных организациях обесцениваются из-за высокой инфляции. Это означает неэффективность пенсионной системы страны и невыполнение государством своих обязательств перед будущими пенсионерами.

Основными целями бюджетной рефор­мы на среднесрочный период являются: стимулирование структурной перестройки экономики, диверсификация ее структуры, снижение фискальной нагрузки на эконо­мику, повышение уровня и качества жизни населе­ния.

Для достижения этих целей  используются следующие меры:

- закрепление доходных и разграниче­ние расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы РФ на долгосрочной основе;

- формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования;

- выработка критериев эффективности бюджетных расходов и подготовка на этой основе предложений по оптимизации их структуры;

- перевод регио­нальных и муниципальных бюджетов на ка­значейское исполнение и реформирование системы исполнения муниципальных бюд­жетов;

- отмена законодательных решений, фи­нансовое обеспечение которых становится невозможным в рамках существующих до­ходных ограничений;

- ограничение роста непроцентных рас­ходов;

- оптимизация сети бюджетных учреж­дений исходя из условия выполнения ими государственных функций и задач;

- обеспечение контроля со стороны глав­ных распорядителей средств федерально­го бюджета за обязательствами находя­щихся в их ведении организаций и учреж­дений.

Бюджетная политика разрабатывается и реализуется Министерством финансов РФ. Оно разработало бюджетную политику РФ на среднесрочную перспективу - на 2006-08 гг., которая в итоге трансформировалась в среднесрочные (трехлетние) федеральный бюджет и региональные бюджеты на 2008-2010 годы.

Определение бюджетной политики на среднесрочную перспективу осуществляется в России впервые, хотя это обычная практика для развитых стран мира. Федеральные годовые бюджеты являются теперь составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, что позволяет положить в основу формирования годовых бюджетов  РФ приоритеты государственной политики и расходы федерального бюджета увязать с конкретными задачами, входящими в стратегию и программы развития РФ. Аналогичная практика переносится на региональный и муниципальный уровни. В 2008 году пока сформированы трехлетние бюджеты на федеральном и региональном уровнях.

Одним из приоритетов бюджетного трехлетнего плана Минфина объявлены инвестиции в человеческий капитал. Однако инвестиции в науку (около 1.5% ВВП) и образование (3.6% ВВП) осуществляются пока на недостаточном уровне, значительно меньшем в процентах от ВВП, чем в развитых странах. Поэтому инвестиции в человеческий капитал пока не стали приоритетом и в среднесрочных бюджетах.

Как и в предыдущие годы, основная часть средств из федерального бюджета будет распределяться между регионами через 5 фондов.

Наиболее значимый из них - Фонд финансовой поддержки субъектов  РФ (ФФПР). Различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня.

Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направлены на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению).

Задачей Фонда регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры - строительстве школ, больниц, других объектов.

Фонд компенсаций передает в регионы средства в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий (на предоставление льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам войны, инвалидам, чернобыльцам).

В 2008-2010 годах из федерального бюджета будут  выделяться средства на развитие инфраструктуры общенационального и межрегионального значения, на стимулирование развития инновационного и информационного секторов экономики. Для этих целей в 2006 году создан Инвестиционный фонд, средства которого предназначены для реализации особо значимых инвестиционных и инновационных проектов. За счет предоставления государственных гарантий расширяется экспорт машин, оборудования и транспортных средств. Опережающими темпами (в том числе благодаря мерам государственной поддержки) развиваются информационные технологии и связь.

Увеличивается объем средств, направляемых на обеспечение безопасности граждан. Это направление особенно важно для повышения инвестиционной привлекательности страны, развития человеческого капитала, выхода страны из тупикового криминально-бюрократического уклада экономики. Но пока успехи на этом направлении не заметны.

Нестеренко Т.Г, заместитель министра финансов РФ, предложила следующее разделение бюд­жетной реформы на этапы с 1999 года:

I этап - создание достоверной отчетности об исполне­нии бюджета, основанной на кассовом методе уче­та, и обеспечение внешнего контроля за его исполнени­ем (1999-2003гг.).

На этом этапе наводился элементарный порядок в бюджетном процессе. Был принят и введен в действие БК РФ. Путем казначейского исполнения федерального бюджета (ФЗ) были введены процедуры санк­ционирования расходов, обеспечено создание еди­ного счета ФБ, внедрен контроль за принимаемыми обязательствами, создан реестр участников бюджетного процесса.

I1 этап - приведение в соответствие расходных обязательств бюджетов всех уровней с финансовыми возможностями ФЦ, регионов и МО (2004-2007гг.). Были приняты фундамен­тальные изменения в бюджетном законодательстве (БК, № 120-ФЗ от 20.08.2004 г., ФЗ № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.; ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Основным стал принцип формирования расходов бюджетов (ст. 65 БК) на базе законодательного разграничения полномо­чий между органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления.

III этап (2008-2010гг.) - переход на среднесрочное бюджети­рование, ориентированное на результат, совершенствование учета, внедрение процедур внутренне­го контроля и аудита[1].

Суть третьего этапа реформ заключается в том, что ФЦ, регионы и МО должны перейти на проверенные мировой практикой и теорией основные принципы корпоративного управления финансами с одним отличием - расходные полномочия ограничиваются Законом о соответствующем бюджете и санкционируются Казначейством. Отсюда следует, что основа бюджетирования - это мониторинг, учет и анализ, внутренний контроль и эффективность, обоснование и отчетность, непрерывность бюджетного процесса, расчеты и прогнозирование.

На втором этапе реформы не были решены до конца важнейшие вопросы разделения полномочий и ответственности за расходные решения и статьи. Возрастающая финан­совая поддержка со стороны ФБ породила некоторые иллюзии у руководителей и чиновников регионов, породило снижение ответствен­ности регионов и МО за исполнение расходных статей и решений. Кроме того, имеет место недооценка роли МО в экономике, законодательное ограничение их полномочий в части доли собираемых налогов с их же территорий. Действующий механизм перераспределения налоговых доходов и сборов в пользу бюджетов субъектов РФ и экономически слабых МО привел к следующим негативным тенденциям и явлениям:

- предопределил крайне негативное для развития страны ранжирование профицитности уровней бюджетов по нисходящей: максимальный профицит у ФБ, затем ниже - у бюджетов субъектов РФ (за счет трансфертов из ФБ и за счет снижения доли в налогах экономически сильных МО - в основном крупных городов). И, как правило, дефицитный бюджет при общем бюджетном голоде у городов-мегаполисов - основных очагов развития экономики и становления инновационной экономики (см. раздел 14.3);

- формальный, внеэкономический подход к межбюджетным отношению и перераспределению доходов между уровнями бюджетов и внутри одного уровня создает иллюзии сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ в целом,  ФБ и бюджетов субъектов РФ;

- этот подход привел к несбалансированности и дефицитности бюджетов многих крупных городов (например, Воронежа и Ростова-на-Дону) - экономических и финансовых доноров территорий и РФ, к снижению их возможностей выполнения расходных полномочий с хорошим качеством, к стагнации развития их инфраструктуры или даже к ее ухудшению, к снижению инвестиционной привлекательности.

Основная задача третьего эта­па - переход к среднесрочному бюджетированию (управлению бюджетом), ориентированному на результат. Адми­нистратор бюджетных средств, действуя от имени собственника в рамках законодательства, формирует в конечном итоге финан­совый результат. Как и в случае корпоративного управления, где результатом служит прибыль, финансовый результат управления бюджетом должен быть четким, конкретным, публичным, проверяемым и, конечно, необходимым обществу и экономике.

Другими словами, результат бюджетирования - это созданное благо для населения и экономики в строгих рамках закона о бюджете, которое наглядно, считаемо и легко проверяемо.

Базового документом бюджетирования, ориентированному на результат, служит новая редакция БК 2007 года, главная новизна которого - трехлетний бюджет. Ядром этого Бюджетного кодекса являются статья 69 «Бюджетные ассигнования» в новой редак­ции, ст. 69.1,69.2 и 70, которые  регулируют бюджетные ассигнования на оказание го­сударственных (муниципальных) услуг.

Эти услуги могут быть исполнены самим субъектом РФ или МО путем создания бюджетного учреждения. В этом случае формируется бюджетная смета и откры­ваться лицевой счет в казначействе. Тогда имеют место бюджетные ассигнования на вы­полнение функций бюджетных учреждений.

Т.Г. Нестеренко пишет в своей статье об этапах реформы:

«Бюджетный кодекс в новой редакции заложил осно­ву расширения самостоятельности главных распоря­дителей бюджетных средств, распорядителей бюд­жетных средств и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены пра­ва по более или менее подробной детализации ассиг­нований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных под­ведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

По новому БК кассо­вый план - это самостоятельный, наряду с бюджет­ной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюде­нием бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возмож­ность исполнить денежные обязательства, предъяв­ляемые к оплате.

Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюд­жетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов бюджетных средств по управле­нию подведомственными ему получателями бюд­жетных средств. Бюджетная смета дает возможность главному распорядителю с любой степенью детали­зации регулировать финансовую деятельность бюд­жетного учреждения...

Важно отметить, что некоторые положения, закреплённые в БК, были введены в действие нормативными документами раньше. Например, институт главных администраторов до­ходов действует уже несколько лет.

К необходимым мероприятиям относятся: со­здание и внедрение эффективной системы финан­совой информации, обеспечивающей своевремен­ное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутрен­него аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повы­шение эффективности управления расходами, а так­же изменение объекта внешнего аудита: перенос ак­цента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой от­четности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования сис­темы внутреннего контроля и аудита эффективнос­ти бюджетных расходов и многое другое.

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими пол­номочиями по управлению расходами и результата­ми, будет зависеть от создания и укрепления инсти­тутов, регулирующих их поведение в процессе заку­пок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для обще­ственности всех операций и решений в рамках вы­полнения конкретных функций, поддержание и со­вершенствование систем внешнего контроля, созда­ние систем внутреннего контроля и аудита».

Бюджетная политика во многом определяет уровень инфляции и финансовую стабильность страны. Особенностью роста экономики и финансов страны в последние годы является то обстоятельство, что большая часть их прироста определяется нефтегазовыми доходами. Высокие госрасходы в этом случае могут приводить к росту и поддержанию высокой инфляции. Это и произошло в 2007-08гг. на фоне очень высоких цен на нефть (90-110 долл. за баррель) и газ. Поэтому Правительство поставило задачу с целью снижения инфляции ограничить прирост расходов ФБ в ближайшие годы в реальном выражении 9-10 процентами, а в последующие годы снизить до уровня темпов прироста ВВП  (4-5%) Т.е. для сбалансированности финансов страны ставится задача ограничения прироста расходов ФБ величиной темпа прироста ВВП. По данным Минфина использование нефтегазовых доходов увеличилось с 2% ВВП в 2004 г до 5,1% ВВП в 2008 г. В это время  расходы ФБ росли в номинальном выражении на 25-30% в год, а в реальном выражении - на 16% в год.

Здесь имеются нюансы, связанные с тем, куда используются нефтегазовые доходы: на рост заработной платы и других доходов населения или на развитие страны, человеческого капитала и производств (увеличение выпуска товаров). Инвестиции в человеческий капитал и развитие инфраструктуры окупаются в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Это самые эффективные факторы развития современной экономики. Они создают базу интенсивного развития страны, фундамент создания инновационной экономики, да и сбережения населения России, которое тает на глазах. Можно сохранять валюту в разных фондах, дожидаясь того времени, когда воспользоваться ими будет некому. Поэтому для использования нефтегазовых доходов нужно выбирать низкоинфляционные механизмы трансформации их в ЧК, в современную инфраструктуру, в высокое качество жизни и инновационную экономику


[1] Нестеренко Т.Г., заместитель министра финансов РФ. Финансы. - №2, - 2008. - С.: 3-7.




Яндекс цитирования