Обучение

Learning

Образование

Education

Исследования

Research

Комментарии

Commentaries

e-mail: info@lerc.ru
блог: lerc.livejournal.com

Статьи, книги, аналитика

Бюджеты и межбюджетные отношения

26.06.2017

Ю.А. Корчагин

Рейтинг российских городов — миллионников в 2017 году по бюджетной обеспеченности

10.10.2016

Юрий Корчагин

Бюджет РФ на 2017-2019 годы как прогноз будущего страны

19.11.2015

Юрий Корчагин

Экономическая наука РФ в загоне

09.12.2014

Юрий Корчагин.

Бюджетная необеспеченность российских городов усиливается

06.02.2013

Юрий Корчагин.

Бюджетная недостоверность

30.07.2012

Стратегия 2020.

Экспертный доклад Высшей школы экономики об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 2013-2015 годы

29.06.2012

Юрий Корчагин.

О бюджетном послании - 2012 Президента РФ В. В. Путина

08.12.2011

Юрий Корчагин.

Новое бюджетное обрезание Воронежа

05.11.2010

Юрий Корчагин.

Бюджетирование, ориентированное на результат, в России и регионах не приживается

02.09.2009

Юрий Корчагин

О межбюджетных отношениях

17.06.2008

Корчагин Ю.А.

О бюджетном голоде в крупных городах РФ и его последствиях (на примере Воронежа)

11.07.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная политика РФ в 2008-2010 гг

11.02.2006

Корчагин Ю.А.

Эволюция бюджетных отношений в РФ в 1992-2005 годах

16.05.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная система РФ и базовые принципы современных межбюджетных отношений

05.03.2003

Рисин И.Е., Трещевский Ю.И.

Тенденции формирования консолидированного бюджета РФ

10.02.2007

Корчагин Ю.А.

Межбюджетные отношения в федеративном государстве

21.03.2002

Корчагин Ю.А.

Развитие межбюджетных отношений до 2002 года

Корчагин Ю.А.11.02.2006

Эволюция бюджетных отношений в РФ в 1992-2005 годах


В 1991-93 гг. с переходом к рынку пошел процесс полустихийной децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 года были приняты законы «Об основах налоговой системы» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Эти законы заложили базу многоуровневой бюджетной системы и расширения бюджетной автономии регионов. Однако на процесс межбюджетного строительства сильное влияние оказала политическая и социальная нестабильность, общий полисистемный кризис и слабость федеральной власти. Ряд республик (Татарстан, Башкортостан, Якутия) прекратили платить налоги в федеральный бюджет. Другие регионы выбивали преференции.

После принятия в 1993 году новой Конституции РФ межбюджетные отношения несколько упорядочились. В 1994-95 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений. Были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Расширены налоговые полномочия регионов. Были формализованы отношения между федеральным центром и регионами (подписаны договора). Однако система межбюджетных отношений продолжала оставаться противоречивой и недоработанной.

Недостатки системы межбюджетных отношений привели к кризису в этой сфере в 1996-98 гг. Недовольство вызывали преференции ряда регионов (имели налоговые преференции Татарстан, Башкортостан, Якутия). Были ущемлены права субъектов РФ в пользу ФЦ: принимались федеральные законы, а социальные обязательства по ним перекладывались на регионы. Причем действовал порочный принцип распределения трансфертов регионам на покрытие «расчетного дефицита». Поэтому регионы и стремились увеличивать при разработке бюджетов  расходные части бюджетов и снижать доходные. Методика распределения трансфертов была, фактически, создана для прикрытия политического торга между ФЦ и регионами  и волюнтаризма при их распределении.

В 1998 г. была принята, а в 1999-2001 гг. реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений. Ее результаты:

- переход на новую, более объективную методологию распределения трансфертов регионам, направленную на выравнивание бюджетной их обеспеченности и создание стимулов для ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация «федеральных мандатов» - федеральных обязательств (8% ВВП), создан федеральный Фонд компенсации с целью предоставления субвенций и субсидий  для выполнения федеральных законов;

 - активизация реформирования межбюджетных отношений (создан Фонд реформирования региональных финансов, апробирован механизм отбора региональных программ бюджетных реформ, разработаны новые документы и рекомендации по регулированию межбюджетных отношений);

- повышена унификация межбюджетных отношений (отменены преференции);

- реализована централизация доходов в федеральный бюджет.

В процессе распределения доходов по бюджетам наблюдались в 1992-2001 гг. следующие тенденции: доля регионов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды политической, социальной и экономической нестабильности (1992-93 гг. и 1996-98 гг.) и снижалась в периоды политической и экономической стабилизации (1999-2001 гг.)[1].

Россия уже достигла степени децентрализации бюджетных доходов, характерной для развивающихся стран (доля регионов - порядка 40%, было 50 и более процентов). Для этих стран, в отличие от развитых стран, необходима большая концентрация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Необходима она была и для России - для  преодоления политической, социальной и  экономической нестабильности как инструмента ускоренной трансформации государства, выплаты государственных долгов, ускоренного развития рыночных институтов как инструмента влияния на экономическую и социальную политику регионов в неразвитом гражданском обществе и т.д. Однако на последующем этапе развития страны чрезмерная концентрация бюджетных средств в федеральном бюджете стала тормозом развития региональной экономики и особенно муниципалитетов.

Концентрация средств в федеральном бюджете необходима для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В России неравенство в доходах регионов очень велико. 10 регионов-доноров с населением 10% страны дают 40% всех налогов. Но, как показал опыт развития межбюджетных отношений, чрезмерное увлечение принципом выравнивания приводит к снижению стимулов для повышения налоговой базы у сильных регионов и к «иждивенчеству» слабых регионов. И в целом это приводит к снижению деловой активности в стране.

Таким образом, правительство поставленную задачу концентрации доходов в федеральном бюджете выполнило. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов за счет трансфертов значительно усилило влияние на экономическую политику регионов Федерального центра.

Следующим этапом развития бюджетного федерализма стала Программа развития бюджетного федерализма на период 2002-05 гг. Правительство РФ уже в основном реализовало эту Программу. Основная цель и задача Программы  - разделение налоговых и бюджетных полномочий.

Программа правительства ставила следующие основные задачи:

  • упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
  • четкое разграничение полномочий «нефинансируемых мандатов»;
  • четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
  • формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
  • повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

До 1995 года в РФ существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетов субъектов РФ:

1)                региональный (субъектов РФ);

2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения;

3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Таким образом, третий уровень бюджетов составляли бюджеты муниципальных образований  разных видов.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления. В результате в большинстве регионов МО и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.

В новом варианте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003г. № 131-ФЗ права поселений МО и районы городов в части собственных бюджетов были восстановлены. Этот закон разнообразил местные бюджеты РФ, определил понятия поселения и городского округа,  их задачи, полномочия и бюджеты.

Исходя из этого, в федеральное законодательство внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д., резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов;     

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов;

4) установил основные принципы и правила выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов или районов).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.03. № 131-ФЗ, который введен с 2006 года (в закон внесена поправка, позволяющая сдвинуть субъектам РФ срок исполнения закона, и этой поправкой воспользовались большинство регионов), содержит следующие основные понятия.

Местное самоуправление в РФ - это форма осуществления народом своей власти в соответствии с законодательством РФ.

Муниципальное образование - городское или сельское поселе­ние, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

ФЗ разделяет городское и сельское поселения.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей тер­риторией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с законодательством) (функции те же).

Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления округа осуществляют полномочия, установленные законодательством.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред­ственно и (или) через выборные и иные органы местного само­управления.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения  МО в соответствии с законодательством РФ.

Вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Органы местного самоуправления - органы, избираемые непосредственно населением или образуемые представительским органом МО. Эти органы наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном зна­чении.

На основе этого в Бюджетном кодексе уточнены и продолжают совершенствоваться возможности формирования в регионах местных бюджетов разных типов (уровней); определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления; введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе должны уточняться налоговые полномочия органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс (БК) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляют основные принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами разных уровней.

За вышестоящими органами власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию бюджетов более низкого уровня с целью обеспечения реализации общенациональных приоритетов.

Законодательно запрещается финансирование субъектов и объектов в регионах, закрепленных за федеральным бюджетом, из субфедеральных бюджетов. В том числе:

- территориальных подразделений федеральных структур, их коммунальных расходов и т.д.;

- бюджетных учреждений, находящихся  в федеральной собственности;

- ведомственных льгот;

- льгот бюджетным работникам федерального уровня;

- территориальных льгот;

- социальных пособий и льгот.

Обеспечивается самостоятельность органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов.

Ликвидируются «нефинансируемые федеральные мандаты» (предусматривается полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств).

Законодательно определяется порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

В конечном итоге  в идеале должен действовать принцип: «один налог - один бюджет». Но путь к этому непростой. В настоящее время основная часть доходов бюджетов регионов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

Для достижения финансовой самостоятельности регионов  необходимо:
     1) увеличивать налогооблагаемую базу регионов за счет роста ВРП, а также поступлений от неналоговых источников;

2) расширять налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления;

3) законодательно закрепить за ними основные доходные источники;

4) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий.

Разграничение доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

  • стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;
  • собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий;
  • налоговые полномочия органов власти субъектов РФ и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг;
  • разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
  • каждому МО должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов, поступления от которых подлежат разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;
  • часть доходов от регулирующих налогов должна распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

В результате выполнения Программы, действующей до 2005 года, был создан прозрачный механизм предоставления финансовой помощи со стороны верхнего бюджета более низкому бюджету. Была повышена ответственность за неэффективное исполнение территориального бюджета, вплоть до возможности введения внешнего управления.

Основная часть финансовой помощи предоставляется из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Причем определяющая доля средств направляется на развитие собственной налоговой базы субъектов.

Элементами механизма финансовой помощи регионам стали Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов.

В целом, реформа межбюджетных отношений сводится к следующему:

- финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете;

- федеральный центр с помощью трансфертов и иной финансовой помощи стимулирует трансформационные процессы в регионах в направлении развития рыночной экономики и укрепления единого экономического и политического пространства РФ;

- стимулирует расширение налоговой базы регионов (рост РВП) и упрощает разделение налогов (в идеале: один налог - один бюджет);

- стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры, рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы;

- законодательно разделены полномочия и финансовая ответственность между властями всех уровней.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

В результате реформ к 2006 году был сформирован механизм управления региональными и местными финансами, который основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи из федерального бюджета;

3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления.

Обязательные федеральные требования ограничены стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного процесса на всех ее уровнях.

К 2006 году  был завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководства по управлению региональными финансами. Разработана методика присвоения субъектам РФ и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, используемых, в частности, при предоставлении средств займов международных финансовых организаций и технической помощи в рамках российских и международных программ при одновременном обеспечении их эффективности.

В мае 2004г. Правительство РФ  приняло «Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006гг.». Главная цель Концепции - усложнение действий лоббистов и выделение средств регионам на новые расходы по защищенному положительному результату. Концепция включает:

- переход на западную технологию - бюджетирование, ориентированное на результат;

- новые бюджетные расходы ежегодно необходимо будет доказывать в созданной правительственной комиссии по результативности бюджетных расходов;

- по Концепции, новым принимаемым обязательством считается любое увеличение действующих (старые обязательства выполняются автоматически) или новых видов трансфертов населению, зарплат бюджетникам, денежного довольствия военнослужащим, новых государственных услуг, предоставление бюджетных кредитов, досрочное погашение госдолга;

- изменена бюджетная классификация в части бюджетных расходов;

- введен реестр расходных обязательств и новые стандарты отчетности.

Основная цель введения бюджетирования, ориентированного на результат - снижение неэффективных госрасходов и приведение их в соответствие с возможностями государства.

Бюджетирование, ориентированное на результат, стало и основой программы развития межбюджетных отношений до 2008 года.



В. Христенко. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 90-х годов и задачи на перспективу. ВЭ. №2, 2002. С.4-19.


Яндекс цитирования