Обучение

Learning

Образование

Education

Исследования

Research

Комментарии

Commentaries

e-mail: info@lerc.ru
блог: lerc.livejournal.com

Статьи, книги, аналитика

Бюджеты и межбюджетные отношения

26.06.2017

Ю.А. Корчагин

Рейтинг российских городов — миллионников в 2017 году по бюджетной обеспеченности

10.10.2016

Юрий Корчагин

Бюджет РФ на 2017-2019 годы как прогноз будущего страны

19.11.2015

Юрий Корчагин

Экономическая наука РФ в загоне

09.12.2014

Юрий Корчагин.

Бюджетная необеспеченность российских городов усиливается

06.02.2013

Юрий Корчагин.

Бюджетная недостоверность

30.07.2012

Стратегия 2020.

Экспертный доклад Высшей школы экономики об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 2013-2015 годы

29.06.2012

Юрий Корчагин.

О бюджетном послании - 2012 Президента РФ В. В. Путина

08.12.2011

Юрий Корчагин.

Новое бюджетное обрезание Воронежа

05.11.2010

Юрий Корчагин.

Бюджетирование, ориентированное на результат, в России и регионах не приживается

02.09.2009

Юрий Корчагин

О межбюджетных отношениях

17.06.2008

Корчагин Ю.А.

О бюджетном голоде в крупных городах РФ и его последствиях (на примере Воронежа)

11.07.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная политика РФ в 2008-2010 гг

11.02.2006

Корчагин Ю.А.

Эволюция бюджетных отношений в РФ в 1992-2005 годах

16.05.2008

Корчагин Ю.А.

Бюджетная система РФ и базовые принципы современных межбюджетных отношений

05.03.2003

Рисин И.Е., Трещевский Ю.И.

Тенденции формирования консолидированного бюджета РФ

10.02.2007

Корчагин Ю.А.

Межбюджетные отношения в федеративном государстве

21.03.2002

Корчагин Ю.А.

Развитие межбюджетных отношений до 2002 года

Корчагин Ю.А.21.03.2002

Развитие межбюджетных отношений до 2002 года


Рыночные реформы в России осуществляются сверху, встречая во многих регионах определенное, порой даже сильное противодействие и непонимание. В этих условиях мощным экономическим инструментом влияния на дотационные регионы, на их политику, на их администрации и выборные органы является бюджетная политика Федерального Центра, в частности, трансферты. Анализ динамики распределения по годам бюджетных средств между регионами  и Федеральным Центром (ФЦ) показывает, что в период особой слабости центральной власти регионы перетягивали доходы на себя. И напротив, ФЦ увеличивал свою часть консолидированного бюджета страны в периоды усиления федеральной власти [1].

По мнению многих ведущих экспертов, включая зарубежных, до 1999 гг. (до начала бюджетных реформ 1-го этапа) бюджетная система России была  слишком децентрализованной (см. табл. 1) по сравнению с развивающимися федеративными странами (Мексика, Бразилия, Индия) и находилась ближе к развитым федерациям (США, Канада). В то же время подавляющее большинство регионов были дотационными и обеспечивали с помощью сборов своей части налогов лишь около 15% своих бюджетов [2].


Табл. 1. Межбюджетные пропорции и региональные финансы: 1998-2002 гг.

Год

1998

1999

2000

2001

Доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете, %

Доходы до трансфертов

54.0

48.9

45.8

41.5

Чистые расходы

54.1

51.9

54.4

54.1

Трансферты из федерального бюджета

В % от доходов консолидированного бюджета

6.6

5.2

4.9

8.8

В % от объема консолидированного бюджета субнациональных органов власти

10.8

9.6

9.6

17.5

В % от расходов консолидированного бюджета

11.1

9.3

10.6

18.9

Источник: данные ОЭСР



Начиная с 2000 года, ФЦ выстраивает межбюджетные отношения таким образом, что его финансовая  помощь стала действенным экономическим рычагом влияния на политику и деятельность администраций регионов [3,4]. При этом, доля федерального бюджета в консолидированном бюджете существенно выросла (примерно с 50% до 60%). Доля консолидированных бюджетов регионов планируется в будущих совокупных бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) в пределах 40-43%  в среднесрочной перспективе (до 2005 г.).  Доля в расходах - 50-53%, объем финансовой помощи из федерального бюджета -  2,2-2,5%.

 В то же время финансовая поддержка обеспечивается в первую очередь тем регионам, которые имеют стратегии и программы, удовлетворяющие федеральный центр. И эти программы должны обеспечивать рост валового регионального продукта, рост налогооблагаемой базы, рост числа рабочих мест.

15 августа 2001 года Правительство РФ одобрило Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Основная проблема действующей системы межбюджетных отношений  - разделение налоговых и бюджетных полномочий [5].

Программа Правительства ставит в области развития бюджетного федерализма следующие основные задачи:

-       упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

-       разграничение полномочий "нефинансируемых федеральных мандатов";

-       четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

-       формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

-       повышение качества управления финансами на региональном и местном уровне.

Планируется создание прозрачного механизма предоставления финансовой помощи верхним бюджетом более низкому. При этом повышается ответственность за неэффективное исполнение территориального бюджета вплоть до возможности введения внешнего управления. Чем выше будут дотации региону,  тем жестче контроль за расходованием средств.

В целом, реформа межбюджетных отношений сводится к следующему:

- финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете;

- Федеральный Центр с помощью трансфертов и иной финансовой помощи стимулирует трансформационные процессы в регионах в направлении либерализации экономики и укрепления единого экономического (и политического) пространства РФ;

- Федеральный Центр стимулирует расширение налоговой базы регионов (рост РВП) и упрощает разделение налогов (в идеале:  один налог - один бюджет);

- Федеральный Центр стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры, рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы;

- Федеральный Центр разделяет законодательно полномочия и финансовую ответственность между властями всех уровней;

-       Федеральный Центр в определенной степени выравнивает бюджетное обеспечение регионов (табл. 2).


Табл. 2. Степень выравнивания отношения реального душевого дохода

Отношение душевого дохода 10 самых богатых субъектов к душевому доходу 10 самых бедных субъектов РФ, раз

Год

1998

1999

2000

2001

До трансфертов

13.1

15.8

22.7

17.6

После трансфертов

5.3

5.7

6.5

4.8

Отношение душевого дохода 10 самых бедных субъектов к среднему по России, раз

До трансфертов

0.09

0.07

0.06

0.11

После трансфертов

0.23

0.33

0.48

0.65

Источник: данные ОЭСР



В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации уже предоставляется или будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Основная часть финансовой помощи предоставляется из федерального бюджета через созданный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР).

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития являются:

-  целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;
     - софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ;

- соблюдение субъектами РФ федеральных требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 года Фонд развития региональных финансов)  формируется в 2001-2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

К 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на базе единых федеральных стандартов.

Будет разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководство по управлению региональными финансами

Программа реализуется в два этапа: 2001-2003 гг. и 2004- 2005 гг. в соответствии с утверждаемым на каждый этап Правительством РФ планом действий по реализации Программы.


Табл. 3. Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета некоторых федеративных стран (без учета финансовой помощи, в %)

Страна

Доля

Швейцария

62

Канада

58

США

51

Германия

50

Аргентина

47

Россия (2001 г.)

41

Индия

33

Австрия

33

Австралия

32

Бразилия

32

Мексика

25

ВЭ. - 2002. - №2. - С.4-19.


Табл. 4. Объем финансовой помощи из федеральных бюджетов субнациональным бюджетам в странах мира, в % к ВВП

Страна

% ВВП

Германия

1.3

Мексика

1.4

Аргентина

1.7

США

2.4

Россия

2.5

Канада

3.2

Бразилия

3.2

Индия

3.9

Австралия

5.7

ВЭ. - 2002. - №2. - С.4-19.



Из таблиц 3, 4 следует, что Россия уже достигла степени децентрализации бюджетных доходов, характерной для развивающихся стран (доля регионов - порядка 40%). Для этих стран, в отличие от развитых стран, необходима бо′льшая концентрация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Необходима она для  преодоления политической, социальной и  экономической нестабильности как инструмента ускоренной трансформации государства, выплаты гос. долгов, ускоренного развития рыночных институтов, как инструмента влияния на экономическую и социальную политику регионов в неразвитом гражданском обществе.

В слабом федеративном развивающемся государстве регионы перетягивают средства себе. И наоборот. В развитых странах существует примерный паритет.

Кроме того, концентрация средств в федеральном бюджете необходима для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В России неравенство в доходах регионов очень велико. Десять регионов-доноров с населением 10% страны дают около 40% всех налогов.

Правительство РФ считает задачу концентрации доходов в федеральном бюджете на этом этапе решенной и оправданной [1]. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов за счет трансфертов должно усилить влияние на экономическую политику регионов со стороны ФЦ.

В проводимой бюджетной политике наметилось и несколько негативных тенденций:

- ФЦ решил проблему сбалансированности бюджета только на федеральном уровне [6];

- на региональном и муниципальном уровнях проблема сбалансированности бюджетов только обострилась (см. ниже);

- перераспределение бюджетных средств с помощью трансфертов на уровень регионов поставило в тяжелое финансовое положение крупные города-доноры  и другие муниципальные образования, являющиеся источниками положительных финансовых потоков в бюджеты всех уровней.


 

II


Межбюджетные отношения в РФ развиваются в двух плоскостях:

1) отношения:  Федеральный центр - регион (администрация региона);

2) отношения: регион - муниципальные образования.

В результате изменения распределения налогов доля ФЦ постоянно росла в последние годы с примерно 50% до 60%. Соответственно, снижалась доля регионов (до 40%).  И еще в большей степени снижалась доля крупных муниципальных образований. Ситуация сложилась следующая. Произошел перенос остроты борьбы за доходы с территорий крупных городов и иных региональных доноров с плоскости ФЦ - регион в плоскость администрация региона - крупные города, включая областные центры. Это обстоятельство является крайне опасным и может полностью перекрыть все положительные результаты от проводимых реформ.

Федеральный Центр получил в виде трансфертов мощный рычаг управления дотационными регионами. Однако и администрации регионов (областей, краев, республик) получили еще более мощный рычаг давления на мэров и глав столиц регионов, а также глав других муниципальных образований с большими доходами.

Первые результаты бюджетной политики Федерального центра в отношении межбюджетных отношений на уровне регион - муниципальное образование  можно проследить на примере отношений Воронежская область - г. Воронеж.


Табл. 5. Структура доходов региональных и местных бюджетов


1998г.

1999г.

2000г.

2001г.

январь-май


р

м

р

м

р

м

р

м

Доходы в целом

100

100

100

100

100

100

100

100

В том числе:









А. Сбор налогов

64

64

75

71

68

67

64

62

Расщепляемые налоги

50

52

60

56

57

53

53

50

Регулируемые

30

38

25

42

22

39

17

40

в т.ч. налог на прибыль

-

10

-

17

-

14

-

16

Фиксированные федеральные

3

12

4

12

4

12

3

9

С предельной ставкой

17

2

31

2

31

2

33

1

в т. ч. налог на прибыль

15

-

20

-

21

-

22

-

Другие налоги

14

12

15

15

11

14

11

12

Б. Неналоговые доходы

6

4

6

4

6

3

6

4

В. Трансферты из бюджетов более высокого уровня и внебюджетных фондов

30

32

19

25

25

30

29

35

Источник: данные ОЭСР

                       


В 1999 году распределение налогов, собранных в г. Воронеже, было следующим: федеральный бюджет - 44%, бюджет области - 14%, бюджет города - 42%;  2000 год -  50%, 11%  и  39%;  2001год -  53%,  14%, 33%.

Таким образом, доля г. Воронежа в его консолидированном бюджете в 1999-2001 гг. постоянно снижалась. Доля ФЦ, напротив, росла, а доля области практически сохранилась за счет потерь Воронежа. Снижение доли Воронежа в доходах, собираемых на его территории, сильно усложнило обеспечение нормального функционирования его муниципального хозяйства, возможности стабильных выплат зарплаты его бюджетникам.

Проблема состоит еще и в том, что такой крупный технологический мегаполис, как Воронеж, лишился средств хоть на какое-либо регулирование на своей территории инвестиционной деятельности, включая возможности поддержки инновационного и венчурного бизнеса.

Поскольку трансферты выделяются регионам, то их  администрации получили действенный экономический рычаг влияния на экономическую политику муниципальных образований (районов и городов).

Законодательное снижение доли регионов приводит, как правило, к снижению доли номинальных доходов (см. выше) и реальных доходов экономически сильных муниципальных образований (прежде всего крупных городов). Снизились и реальные доходы бюджета Воронежа (см. табл. 6).


Табл. 6. Доходы областного и городского бюджетов

№ п/п

Показатели

Ед. изм.

1999 г., отчет

00, отчет

01,

прогноз

02г.,

прогноз

1

2

3

4

5

6

7

1. Номинальные доходы бюджетов всех уровней

1.1

Налоговые доходы (с учетом налога на прибыль)

млн. руб.

5003.1

5412.9

6439.2

7127.1


в % к пред. году

%

100.0

108.2

119.0

110.7

1.2.

Неналоговые доходы

млн. руб.

130.4

171.2

250.0

298.0


в % к пред. году

%

100.0

131.3

146.0

119.2

Итого доходов

млн. р.

5133.5

5584.1

6689.2

7425.0

в % к пред. году

%

100.0

108.8

119.8

111.0

2. Номинальные доходы бюджета города (в текущих ценах соответствующего года)

2.1.

Налоговые доходы (с учетом прибыли)

млн. руб.

1704.5

2068.0

2013.3

1834.8


в % к пред. году

%

100.0

121.3

97.4

91.1


Неналоговые доходы

млн. руб.

130.4

171.2

250.0

298.0


в % к пред. году

%

100.0

131.3

146.0

119.2

 

Итого номинальных доходов

%

1834.9

2239.2

2263.3

2132.8


в % к пред. году

%

100.0

122.0

101.1

94.2

3.

Номинальные доходы бюджета Воронежа, в % к общей сумме доходов с территории Воронежа

%

35.7

40.1

33.8

28.7

4. Реальные доходы Воронежа, приведенные к 1999г. с учетом инфляции

4.1.

Реальные доходы города, приведенные к 1999 г., с учетом уровня инфляции


1834.9

1861.3

1594.4

1306.5

4.2.

Инфляция

 %

 35.0   

20,3

18 (прогноз)

15 (прогноз)

4.3.

Реальные приведенные доходы Воронежа,  % от 1999г.

%

100

101.44

86.9

71.2

Источники: Прогноз социально-экономического развития г. Воронежа на 2002 г., Воронеж 2001. Статистические данные. Расчеты автора в части приведенных доходов.

 

Оценка будущих денежных потоков (доходов городского бюджета) требует приведения будущих денежных доходов  к настоящему времени с учетом инфляции (дисконтирование). В таблице 6 приведены будущие доходы городского бюджета, приведенные к стоимости рубля в 1999 году. Из таблицы следует, что приведенные доходы 2001 года составляют 86.9% от уровня доходов бюджета 1999 года, а в 2002 году  - лишь 71.2%.

За 9 месяцев 2002 г. на территории г. Воронежа было собрано налогов и сборов 6.57 млрд. руб. В бюджет г. Воронежа поступило 1.88 млрд. руб. или 28.6%;  в федеральный бюджет - 52.7%; в областной - 18.7%. 

В этой ситуации предложения города выглядят в целом убедительными:

- выделить в областном бюджете дотации в объеме 1.2-1.5 млрд. руб.;

- увеличить нормативы отчислений в бюджет Воронежа по следующим регулирующим налогам:

-  налог на прибыль - с 10.4% до 15%;

- налог на доходы физических лиц - с 75% до 90%.


Табл. 7. Сравнительный анализ бюджетов Воронежской обл. и г. Воронежа


1997

98

99

2000

2001

2002

Консолидированный бюджет Воронежской обл.

Доходы, млн. руб.

3652

3669

5036

6217

9063


Расходы

3639

3790

5026

6185

9927


Бюджет Воронежской области

Доходы

1709

1682

1634

2043

4034

7093

Расходы

1375

1682

1990

2241

4115

6939

Бюджет г. Воронежа (утвержденный)

Доходы

1242

1622

1648

2123

2747

2728

Расходы

1628

1731

1648

2123

3259

2993

Доля доходов Воронежа отн. обл., %

72,6

96.45

100.85

103.96

68.1

38.46

Источник:  данные городской администрации, расчеты автора

 

Из табл. 7 следует, что доля г. Воронежа в консолидированном бюджете области всего за два года снизилась с 103.96% в 2000 году до 38.46% в 2002 году.

Приведенный анализ влияния бюджетных реформ на финансовое положение г. Воронежа обнажает новую опасность -  использование трансфертов в популистских и политических целях. Обозначилась явная тенденция со стороны региональных властей оставлять крупные города без должного бюджетного финансирования. Принцип бюджетного выравнивания за счет перераспределения доходов имеет свои естественные ограничения. Направляя основные средства трансфертов (фактически собранные в мегаполисах) в наиболее бедные сельские районы, можно оставить технологические мегаполисы без инфраструктуры, без социальной сферы, без качественной образовательной сферы, без инновационного и венчурного бизнеса и с непривлекательным инвестиционным климатом. Вполне очевидно, что в этом случае на возможности создания привлекательного инвестиционного климата в мегаполисе и росте экономики всего региона можно поставить крест.

В Воронежской области принцип бюджетного выравнивания понимается слишком буквально. В основу распределения поступлений из ФЦ положен принцип социальной справедливости, интерпретируемый в традиционной российской ментальности. Практически, все средства из ФЦ распределяются между наиболее бедными районами области. При этом не учитываются реальные потребности населения, проживающего в областном центре, который только и способен вывести область из глубокого кризиса. Подобная уравниловка не способствует росту инвестиционной привлекательности области и    г. Воронежа. Не способствует формированию в миллионном Воронеже привлекательной инфраструктуры, внешнего облика, а также привлекательной и стабильной  рыночной и социальной среды.

Итог подобной бюджетной региональной политики, а также общей экономической политики не утешителен. Инвестиционный климат в Воронежской области, по оценкам авторитетного журнала «Эксперт», продолжает падать.  В частности, его важнейшая составляющая «инвестиционный риск» за 2002 год упала по сравнению с предыдущим годом на 3 пункта [7]. А темпы прироста физического объема промышленной продукции, по данным Госкомстата, в 2001-2002 гг. практически нулевые.

В современной экономике только высокие технологии и могут создать возможности  для страны с «догоняющей экономикой» приблизиться в обозримом будущем по душевым доходам к развитым странам мира. Миссию создания кластеров высоких технологий выполняет инновационный бизнес и особенно  венчурный инновационный бизнес. Но инновационный бизнес и венчурный бизнес, высокие технологии только и можно развивать в областном мегаполисе (в Воронежской области и Черноземье). И для этого, конечно же, условия жизни населения в областном центре должны быть много лучше, чем  в среднем по стране. И много лучше, чем в сельской местности. Иначе инновационные и венчурные менеджеры и предприниматели будут продолжать уезжать в «селиконовые долины» за рубежи страны или в другие регионы.

Китай со своими очагами развития в виде свободных экономических зон (на закрытых для страны в целом) наглядно продемонстрировал, что, только создав для предпринимателей, менеджеров, ученых, инженеров и рабочих особые привилегированные условия для жизни и работы, можно постепенно включиться в мировую гонку за умы, идеи, инновации, высокие технологии и конкурентоспособную продукцию. 


Литература


1. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 90-х годов и задачи на перспективу // ВЭ. - 2002. - №2.

2. Организация экономического сотрудничества и развития. Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы // ВЭ. - 2002. - № 5.

3. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. Российская газета, 17 февраля, 2001.

4. Лавров А, Литвак Дж., Сазэрленд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм» создающий рынок // ВЭ. - 2001. -№ 4.

5. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (2001) (http: // WWW. government/ru / images / text / 0584 - 2001/pdf)/.

6. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // ВЭ. - 2002. - № 5.

7. "Эксперт". -  № 45. - 2 декабря 2002 г.

8. Преображенский, Трещевский, Рисин. Межбюдженые отношения в мировой и российской практике. Воронеж.

 

Яндекс цитирования