Основное содержание статьи опубликовано в Российской бизнес-газете

«Городам достанется»

Баланс интересов участников бюджетного процесса должен быть восстановлен

Юрий Корчагин, директор Центра исследований региональной экономики

"Российская Бизнес-газета" №804 (22)
05.07.2011, 00:40

http://www.rg.ru/2011/07/05/budjet.html

 

Президент в своем недавнем выступлении на СЭФ сообщил о необходимости создания рабочей группы по разработке предложений о децентрализации бюджетных полномочий между уровнями власти в пользу муниципалитетов. Проблема эта касается непосредственного финансирования качества жизни, да и самой жизни всех россиян.

Реформы бюджетной системы РФ начала этого века ставили целями и задачами переход на объективную методологию распределения трансфертов по регионам; реформирование региональных бюджетов и МО; четкое разграничение полномочий и закрепление источников доходов бюджетов трех уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов поддержки и повышение качества управления бюджетами регионов и МО.

В результате реформ, однако, не решена была одна из ключевых задач бюджетной системы — формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и ГО (городами), в которых сосредоточены основная доля населения страны, средний класс, экономический потенциал, человеческий капитал (ЧК) и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ.

Произошло снижение как доли регионов в консолидированном бюджете РФ (КБ РФ), так и доли ГО — крупных и средних городов (например, доля Воронежа в КБ области в 2000 году составляла 36,4%, а в 2010 году — 19,6%). Доля Уфы в налогах с территории ГО в 2010 году - 9,5%; Воронежа —  22,8% (в 2000 году превышала 40%); Саратова - около 10% (в 2000 году — 26%). Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с гос. фондами составила в 2010 году всего лишь 16,2% по доходам и 14,8 - по расходам; доля консолидированных бюджетов субъектов РФ — 40,8 и 37,7% (52,7% - в 2000 году до реформ), соответственно. Существенно выросла только доля ФБ вместе с фондами Правительства РФ — 66,8 и 63,1 (без фондов — 51,8 и 47,2%).

На долю так называемых собственных доходов ГО в 2010 пришлось всего 1030 млрд руб или 65,5% от всех собственных доходов местных бюджетов. Собственными доходами эти поступления являются сугубо относительно, поскольку составляют для разных ГО от 9 до 40% от налогов и сборов с их территорий. Остальные доходы у них забирают и считают региональной или федеральной собственностью. В результате доля собственных доходов ГО в доходах КБ РФ с госфондами составила в 2010 году 6,4 % (9,5% в КБ РФ без госфондов). В то время как вклад в ВВП всех ГО (без нефтегазовых доходов) является основным. Наглядно эти соотношения видны на долях центров агломераций в экономике и в бюджетах регионов (табл.1, диаграмма 1).

 

Табл.1. Доли городов в экономике и бюджетах регионов

Город	Доля города в экономике региона, %	Доля города в консолидированном бюджете	Отношение доли города в бюджете к доле в экономике, %
Новосибирск	66,8	30,1	45
Екатеринбург	40,3	15,5	38
Нижний Новгород	44,1	17,6	40
Самара	45,2	11,9	26
Омск	77,8	22,9	29
Казань	36,7	13,2	36
Челябинск	42,9	20,9	49
Ростов-на-Дону	42,5	19,3	45
Уфа	43,7	12,6	29
Волгоград	58,0	17,4	30
Пермь	52,0	20,5	39
Красноярск	37,5	13,2	35
Воронеж	58,3	19,6	34
Саратов	45,8	14,9	33
Краснодар	32,6	8,3	25

Источник ФСГС, расчеты автора

 

Диаграмма 1. Доли крупных городов в экономике и

в консолидированных бюджетах регионов

 

Налоговые доноры - столицы регионов - были превращены этими реформами в бюджетно нищих просителей. Но подают им губернаторы совсем не густо, исходя из твердо исповедуемого Минфином уравнительного принципа бюджетной обеспеченности всех МО, независимо от их значимости и достижений. Такой подход плодит лишь иждивенчество и деградацию очагов роста экономики.

Очевидно, что обязанности, мандаты и полномочия ГО по финансированию систем жизнеобеспечения населения не обеспечены эффективными и стабильными источниками, которые постепенно в период реформирования бюджетной системы РФ изымались из бюджетов городов (налог с продаж, доля НДС, доли налогов на прибыль и имущество организаций, доли акцизов, доля НДФЛ была снижена с 75% до 30% и т.д.). А это наиболее собираемые налоги в РФ (диаграмма 2). Оставили ГО с местными налогами (земельный налог и налог на имущество физ. лиц), вклад которых в бюджеты ГО очень низок (диаграмма 3). В стране еще не сформировался средний класс — основной плательщик по этим налогам в развитых странах, а российские обеспеченные граждане налоги в основном предпочитают платить по известным причинам в Лондоне, Париже, Швейцарии или в офшорах. Поэтому стратегии и генеральные планы развития крупнейших городов России писаны на воде. Под них нет стабильного и прозрачного бюджетного обеспечения.

По данным Минфина, в 2010 году удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов МО в среднем составил 14,4% (в 2009 году — 14,2), а в ГО он, как правило, не превышает и 10%. Основной вклад же в бюджеты городов и других МО вносят НДФЛ и межбюджетные трансферты (диаграмма 3).

Субъекты РФ в соответствии с БК РФ имеют право закреплять за местными бюджетами доли федеральных (переданных им) и региональных налогов. Но пользуются этим правом они очень неохотно, держат бюджетные деньги при себе в областных бюджетах, по которым даже не публикуется официальная статистика ФСГС. В 2010 году этим правом воспользовались 63 субъекта, но поступления налогов, которые были переданы МО, составили всего 88,1 млрд руб или всего 11% от общего объема налоговых доходов МО. Совсем не густо.

Общие расходы местных бюджетов в 2010 году, по данным мониторинга Минфина, составили 2,612 трлн руб. (на 7% больше, чем в 2009 году). В том числе на статьи "Образование" — 35,8%; ЖКХ — 18,3%; "Здравоохранение и спорт" - 10,9%, "Управление" - 8,9%, "Социальная политика" — 9,2%; "Культура" — 4,0%; "Прочие расходы" - 13%.

Почти все расходы МО направлены на развитие ЧК и повышение качества жизни, но из-за нехватки бюджетных средств планы ГО по этим статьям ежегодно не выполняются.

Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны. Реформы свелись к бюджетному обрезанию крупных и средних городов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО составили в 2010 году 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд. рублей). Бюджетно обеспеченные, с точки зрения методики Минфина, ГО дотации почти не получают, а в основном получают субсидии на выполнение своих полномочий (49% от общего объема субсидий).

В основе существующей бюджетной системы лежит доведенный до абсурда принцип выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовых возможностей МО за счет городов. Но для МО с низким собственным бюджетным обеспечением необходимо наполнять созданные фонды их поддержки за счет нефтегазовых доходов и иных доходов, а не вершить ежегодное бюджетное обрезание локомотивов развития.

Бюджетный федерализм базируется на балансе интересов всех участников бюджетного процесса. К сожалению, бюджетная система РФ игнорирует интересы самых крупных по численности и по доле в экономике страны субъектов — ГО, включая центры российских агломераций. Необходимо закрепить в БК за бюджетами ГО весь НДФЛ и 50% налогов на прибыль и имущество организаций. И не вводить новые налоги, а снижать существующие, уменьшая налоговое бремя на бизнес и расширяя, тем самым, базу налогообложения.

 

Табл.2. Доли налогов в консолидированном бюджете РФ

Налоги	млрд руб	Доля налога, %
Всего	7662,9
НДФЛ	1789,6	23,4
Налог на прибыль организаций	1774,4	23,2
Налог на добычу полезных ископаемых	1406,3	18,4
НДС	1384,0	18,1
Налоги на имущество	628,2	8,2
Акцизы	441,4	5,8

 

 

Диаграмма 2. Доли основных налогов в совокупных

налогах консолидированного бюджета РФ

 

Табл. 3. Источники формирования

доходов местных бюджетов, %

Источники доходов местных бюджетов	Доля в доходах, местных бюджетов, %
Межбюджетные трансферты	59,2
Налоговые доходы	31,0
Неналоговые доходы	9,7
НДФЛ	20,2
Местные налоги	4,5
Земельный налог	3,9
Налог на имущество физических лиц	0,5
Налог на вмененный доход	2,4

 

Диаграмма 3. Основные источники доходов местных бюджетов