Обучение

Learning

Образование

Education

Исследования

Research

Комментарии

Commentaries

e-mail: info@lerc.ru
блог: lerc.livejournal.com

Статьи, книги, аналитика

Корчагин Ю.А. Экономика регионов и региональное развитие

Юрий Корчагин

Прав ли воронежский губернатор?

10.11.2015

Юрий Корчагин

Теневая экономика России в 2014-15 годах

18.06.2014

Юрий Корчагин.

Инвестиционные риски и потенциалы регионов

24.05.2012

Юрий Корчагин.

Экономика Воронежской области и других регионов

29.11.2009

Корчагин Ю.А.

Экономика регионов и региональное развитие. Содержание.

26.11.2009

_

Глава. 9. Региональное развитие. Из Концепции развития РФ до 2020г.

25.11.2009

Юрий Корчагин

8. ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ И СТРАТЕГИИ РЕГИОНОВ

25.11.2009

Юрий Корчагин

7. РЕГИОНАЛЬНАЯ ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

25.11.2009

Юрий Корчагин

6. РАЗВИТИЕ МУНИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

25.11.2009

Юрий Корчагин

5. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В РФ

24.11.2009

Юрий Корчагин

4. ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ РФ

24.11.2009

Юрий Корчагин

3. ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РФ ДО 2008г. И В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

22.11.2009

Юрий Корчагин

2. ФЕДЕРАЛЬНАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ

22.11.2009

Корчагин Ю.А.

1. ТЕОРИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Юрий Корчагин25.11.2009

5. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В РФ

 

 

5.1. Межбюджетные отношения в федеративном  государстве

 

Федеративная форма устройства государства  предполагает определенную самостоятельность регионов во всех сферах жизни. Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на базе четких законов и правил формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные межбюджетные проблемы:

- определение состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами разных уровней;

- определение источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий;

- организация взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, оптимальная организация трансфертов между бюджетами разного уровня.

Для  государств с  федеративным   устройством   в мире существуют три типа организации бюджетной системы:

  • централизованные модели бюджетных систем - разграничение полномочий между ветвями власти по расходам, как правило, не соответствует наличию собственных источников доходов субъектов федерации; региональные программы осуществляются в основном за счет средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений; характерна сильная зависимость регионов от ФЦ;
  • децентрализованные - регионы имеют почти полную финансовую самостоятельность, их собственные источники финансирования обеспечивают развитие региона; характерна значительная политическая и законодательная независимость регионов от ФЦ;
  • комбинированные модели бюджетного федерализма - характерны вертикальное (за счет трансфертов из федерального бюджета) и горизонтальное (пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации) выравнивания.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:

  • четкое разграничение и законодательное закрепление пол­номочий между всеми уровнями власти по расходам;
  • наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
  • вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивания с ис­пользованием механизма межбюджетных отношений.

Из мировых бюджетных систем наиболее известными являются американская (конкурентная) и германская (кооперативная)  модели.

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности штатов (классическая модель бюджетного федерализма). Федеральные  субсидии  штатам  зависят  от  объемов  долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономического развития регионов. Она поддерживает экономически развитые штаты (как и все иные системы США и других англосаксонских стран).

В германской модели для выравнивания условий между отдельными землями используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Но ос­новные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель  поступают  через  федеральные и совместные программы регионального развития.

Для самых слабых земель дополнительно существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране[1].

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетно­го федерализма.

Германская система бюджетного налогового выравнивания экономик регионов вызывает споры специалистов. Она не способствует развитию налоговой базы сильных регионов и, соответственно, тормозит их общее развитие.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть общие и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои став­ки к базовой федеральной ставке.

В то же время, в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы выравнивания уровня и качества жизни населения в регионах.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России ближе к комбинированному типу бюджетного устройства. Однако межбюджетные отношения в РФ находятся в стадии развития и пока далеки по эффективности от развитых стран мира.

Главная проблема в системе межбюджетных отношений регионов и центра в РФ является проблема самообеспечения регионов и муниципальных образований, проблема повышения доходности бюджетов всех уровней. Подавляющее большинство регионов РФ - дотационные. Очевидно, что эта проблема может быть решена только при стабильном и высоком росте ВВП России в целом и регионов, в частности. Бюджетная политика на всех уровнях и развитие межбюджетных отношений и должны быть направлены на рост ВРП регионов и экономического потенциала муниципальных образований и поселений.

 

5.2. Бюджетная система РФ и базовые принципы современных

межбюджетных отношений

 

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В России существуют три уровня бюджетов.

1.                    Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

2.                    Бюджеты субъектов РФ.

3.                    Местные бюджеты или бюджеты муниципальных образований. 

Число МО возросло в несколько раз с января 2006 года в связи с вступлением  в действие нового закона о местном самоуправлении. В результате местные бюджеты разделились на два уровня: бюджеты старых МО и новых МО (поселений), входящих в более крупные МО. И хотя бюджетная система осталась трехуровневой, она фактически трансформировалась в четырехуровневую систему, причем четвертый уровень - бюджеты вновь создаваемых МО - еще предстоит наполнять средствами.

Бюджетная система РФ - государственная система, обеспечивающая бюджетный процесс на всех уровнях.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюд­жетной системы на соответствующей территории.

Федеральный бюджет - разрабатывается и утверждается в форме федеральных законов.

Бюджетная система РФ основана на принципах[2]:

- единства бюджетной системы РФ;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

- самостоятельности бюджетов;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджеты субъектов РФ входят во второй уровень бюджетной системы. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между уровнями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности бюджетов, их государственной поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные или закрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, то есть они полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие.

К регулирующим доходам относится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.

Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ.

С 1994 года в России в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов РФ стали использовать средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов. Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, получившим статус «региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Статус «региона, нуждающегося в поддержке» (дотационного региона) предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.

Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов.

С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых, соответственно, выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Средства выделяются субъектам на основе единой методики, учитывающей бюджетные доходы и численность населения.

 Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспече­ния задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

Cтруктура расходов местных бюджетов неодинакова и зависит от особенностей МО. Так городским органам подчинена значительная часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный вес ассигнований на экономику МО в расходах таких бюджетов на эти цели достаточно существенен.

В ведении районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения. В их бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

Доходы местных бюджетов так же, как и доходы бюджетов субъектов РФ, состоят из собственных и регулирующих.

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в соответствующие бюджеты в безвозмезд­ном и безвозвратном порядке в соответствии с бюджетным и налоговым за­конодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть доходы, зачисляе­мые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования, а также без­возмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учиты­ваются доходы целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и ме­стные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

Бюджет расширенного правительства РФ включает консолидированный бюджет РФ плюс бюджеты внебюджетных фондов РФ.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по времен­ным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­ных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджета­ми субъектов РФ.

Принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоот­ношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты фе­деральных налогов и сборов.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

- предоставления бюджетных кредитов;

- предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Основные условия предоставления финансовой помощи регионам и  МО следующие.

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ пре­доставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. Она определяется на основе нормативов, обеспечиваю­щих минимальные государственные социальные стандарты.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются воз­можностями консолидированного бюджета РФ.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нор­мативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государствен­ных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предостав­ляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер.

Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюд­жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов в соответствии с Бюджетным кодексом.

Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставление из фондов финансовой поддержки МО субъектов РФ финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

- иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи или субвенции на выравнивание уров­ня социально-экономического развития определяются законом субъекта РФ либо законом субъекта о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта в соответствии с Бюджетным кодексом и законом субъекта о бюджете на очередной финансовый год.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществ­ляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюд­жетов субъектов РФ.

 

5.3. Эволюция бюджетных  отношений в 1992-2005 годах

 

В 1991-93 гг. с переходом к рынку пошел процесс полустихийной децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 года были приняты законы «Об основах налоговой системы» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Эти законы заложили базу многоуровневой бюджетной системы и расширения бюджетной автономии регионов. Однако на процесс межбюджетного строительства сильное влияние оказала политическая и социальная нестабильность, общий полисистемный кризис и слабость федеральной власти. Ряд республик (Татарстан, Башкортостан, Якутия) прекратили платить налоги в федеральный бюджет. Другие регионы выбивали преференции.

После принятия в 1993 году новой Конституции РФ межбюджетные отношения несколько упорядочились. В 1994-95 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений. Были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Расширены налоговые полномочия регионов. Были формализованы отношения между федеральным центром и регионами (подписаны договора). Однако система межбюджетных отношений продолжала оставаться противоречивой и недоработанной.

Недостатки системы межбюджетных отношений привели к кризису в этой сфере в 1996-98 гг. Недовольство вызывали преференции ряда регионов (имели налоговые преференции Татарстан, Башкортостан, Якутия). Были ущемлены права субъектов РФ в пользу ФЦ: принимались федеральные законы, а социальные обязательства по ним перекладывались на регионы. Причем действовал порочный принцип распределения трансфертов регионам на покрытие «расчетного дефицита». Поэтому регионы и стремились увеличивать при разработке бюджетов  расходные части бюджетов и снижать доходные. Методика распределения трансфертов была, фактически, создана для прикрытия политического торга между ФЦ и регионами  и волюнтаризма при их распределении.

В 1998 г. была принята, а в 1999-2001 гг. реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений. Ее результаты:

- переход на новую, более объективную методологию распределения трансфертов регионам, направленную на выравнивание бюджетной их обеспеченности и создание стимулов для ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация «федеральных мандатов» - федеральных обязательств (8% ВВП), создан федеральный Фонд компенсации с целью предоставления субвенций и субсидий  для выполнения федеральных законов;

 - активизация реформирования межбюджетных отношений (создан Фонд реформирования региональных финансов, апробирован механизм отбора региональных программ бюджетных реформ, разработаны новые документы и рекомендации по регулированию межбюджетных отношений);

- повышена унификация межбюджетных отношений (отменены преференции);

- реализована централизация доходов в федеральный бюджет.

В процессе распределения доходов по бюджетам наблюдались в 1992-2001 гг. следующие тенденции: доля регионов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды политической, социальной и экономической нестабильности (1992-93 гг. и 1996-98 гг.) и снижалась в периоды политической и экономической стабилизации (1999-2001 гг.)[3].

Россия уже достигла степени децентрализации бюджетных доходов, характерной для развивающихся стран (доля регионов - порядка 40%, было 50 и более процентов). Для этих стран, в отличие от развитых стран, необходима большая концентрация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Необходима она была и для России - для  преодоления политической, социальной и  экономической нестабильности как инструмента ускоренной трансформации государства, выплаты государственных долгов, ускоренного развития рыночных институтов как инструмента влияния на экономическую и социальную политику регионов в неразвитом гражданском обществе и т.д. Однако на последующем этапе развития страны чрезмерная концентрация бюджетных средств в федеральном бюджете стала тормозом развития региональной экономики и особенно муниципалитетов.

Концентрация средств в федеральном бюджете необходима для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В России неравенство в доходах регионов очень велико. 10 регионов-доноров с населением 10% страны дают 40% всех налогов. Но, как показал опыт развития межбюджетных отношений, чрезмерное увлечение принципом выравнивания приводит к снижению стимулов для повышения налоговой базы у сильных регионов и к «иждивенчеству» слабых регионов. И в целом это приводит к снижению деловой активности в стране.

Таким образом, правительство поставленную задачу концентрации доходов в федеральном бюджете выполнило. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов за счет трансфертов значительно усилило влияние на экономическую политику регионов Федерального центра.

Следующим этапом развития бюджетного федерализма стала Программа развития бюджетного федерализма на период 2002-05 гг. Правительство РФ уже в основном реализовало эту Программу. Основная цель и задача Программы  - разделение налоговых и бюджетных полномочий.

Программа правительства ставила следующие основные задачи:

  • упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
  • четкое разграничение полномочий «нефинансируемых мандатов»;
  • четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
  • формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
  • повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

До 1995 года в РФ существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетов субъектов РФ:

1)                   региональный (субъектов РФ);

2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения;

3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Таким образом, третий уровень бюджетов составляли бюджеты муниципальных образований  разных видов.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления. В результате в большинстве регионов МО и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.

В новом варианте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003г. № 131-ФЗ права поселений МО и районы городов в части собственных бюджетов были восстановлены. Этот закон разнообразил местные бюджеты РФ, определил понятия поселения и городского округа,  их задачи, полномочия и бюджеты.

Исходя из этого, в федеральное законодательство внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д., резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов;     

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов;

4) установил основные принципы и правила выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов или районов).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.03. № 131-ФЗ, который введен с 2006 года (в закон внесена поправка, позволяющая сдвинуть субъектам РФ срок исполнения закона, и этой поправкой воспользовались большинство регионов), содержит следующие основные понятия.

Местное самоуправление в РФ - это форма осуществления народом своей власти в соответствии с законодательством РФ.

Муниципальное образование - городское или сельское поселе­ние, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

ФЗ разделяет городское и сельское поселения.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей тер­риторией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с законодательством) (функции те же).

Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления округа осуществляют полномочия, установленные законодательством.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред­ственно и (или) через выборные и иные органы местного само­управления.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения  МО в соответствии с законодательством РФ.

Вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Органы местного самоуправления - органы, избираемые непосредственно населением или образуемые представительским органом МО. Эти органы наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном зна­чении.

На основе этого в Бюджетном кодексе уточнены и продолжают совершенствоваться возможности формирования в регионах местных бюджетов разных типов (уровней); определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления; введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе должны уточняться налоговые полномочия органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс (БК) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляют основные принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами разных уровней.

За вышестоящими органами власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию бюджетов более низкого уровня с целью обеспечения реализации общенациональных приоритетов.

Законодательно запрещается финансирование субъектов и объектов в регионах, закрепленных за федеральным бюджетом, из субфедеральных бюджетов. В том числе:

- территориальных подразделений федеральных структур, их коммунальных расходов и т.д.;

- бюджетных учреждений, находящихся  в федеральной собственности;

- ведомственных льгот;

- льгот бюджетным работникам федерального уровня;

- территориальных льгот;

- социальных пособий и льгот.

Обеспечивается самостоятельность органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов.

Ликвидируются «нефинансируемые федеральные мандаты» (предусматривается полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств).

Законодательно определяется порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

В конечном итоге  в идеале должен действовать принцип: «один налог - один бюджет». Но путь к этому непростой. В настоящее время основная часть доходов бюджетов регионов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

Для достижения финансовой самостоятельности регионов  необходимо:
     1) увеличивать налогооблагаемую базу регионов за счет роста ВРП, а также поступлений от неналоговых источников;

2) расширять налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления;

3) законодательно закрепить за ними основные доходные источники;

4) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий.

Разграничение доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

  • стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;
  • собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий;
  • налоговые полномочия органов власти субъектов РФ и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг;
  • разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
  • каждому МО должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов, поступления от которых подлежат разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;
  • часть доходов от регулирующих налогов должна распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

В результате выполнения Программы, действующей до 2005 года, был создан прозрачный механизм предоставления финансовой помощи со стороны верхнего бюджета более низкому бюджету. Была повышена ответственность за неэффективное исполнение территориального бюджета, вплоть до возможности введения внешнего управления.

Основная часть финансовой помощи предоставляется из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Причем определяющая доля средств направляется на развитие собственной налоговой базы субъектов.

Элементами механизма финансовой помощи регионам стали Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов.

В целом, реформа межбюджетных отношений сводится к следующему:

- финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете;

- федеральный центр с помощью трансфертов и иной финансовой помощи стимулирует трансформационные процессы в регионах в направлении развития рыночной экономики и укрепления единого экономического и политического пространства РФ;

- стимулирует расширение налоговой базы регионов (рост РВП) и упрощает разделение налогов (в идеале: один налог - один бюджет);

- стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры, рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы;

- законодательно разделены полномочия и финансовая ответственность между властями всех уровней.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

В результате реформ к 2006 году был сформирован механизм управления региональными и местными финансами, который основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи из федерального бюджета;

3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления.

Обязательные федеральные требования ограничены стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного процесса на всех ее уровнях.

К 2006 году  был завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководства по управлению региональными финансами. Разработана методика присвоения субъектам РФ и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, используемых, в частности, при предоставлении средств займов международных финансовых организаций и технической помощи в рамках российских и международных программ при одновременном обеспечении их эффективности.

В мае 2004г. Правительство РФ  приняло «Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006гг.». Главная цель Концепции - усложнение действий лоббистов и выделение средств регионам на новые расходы по защищенному положительному результату. Концепция включает:

- переход на западную технологию - бюджетирование, ориентированное на результат;

- новые бюджетные расходы ежегодно необходимо будет доказывать в созданной правительственной комиссии по результативности бюджетных расходов;

- по Концепции, новым принимаемым обязательством считается любое увеличение действующих (старые обязательства выполняются автоматически) или новых видов трансфертов населению, зарплат бюджетникам, денежного довольствия военнослужащим, новых государственных услуг, предоставление бюджетных кредитов, досрочное погашение госдолга;

- изменена бюджетная классификация в части бюджетных расходов;

- введен реестр расходных обязательств и новые стандарты отчетности.

Основная цель введения бюджетирования, ориентированного на результат - снижение неэффективных госрасходов и приведение их в соответствие с возможностями государства.

Бюджетирование, ориентированное на результат, стало и основой программы развития межбюджетных отношений до 2008 года.

 

5.4.  Бюджетная политика РФ в  2008-2010 гг.

 

На предшествующих этапах формирования бюджетной политики  главной задачей Правительства РФ была сбалансированность федерального бюджета. Высокие цены на нефть и газ, а также последствия дефолта автоматически решили эту задачу. Доходы от экспорта превысили все планы и ожидания. В Минфине был создан Стабилизационный фонд (за счет профицита бюджета), который уже в 2007 году достиг  160 млрд. долл. В 2008 году Стабфонд был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд благосостояния. Таким образом, бюджетная политика на данном этапе развития формируется в условиях финансовой и экономической стабильности. Впервые появилась реальная возможность для выхода страны на траекторию устойчивого роста экономики. Для этого накоплены необходимые валютные резервы и сложилась благоприятная ценовая конъюнктура на российскую экспортную продукцию на мировых рынках в долгосрочном периоде.

В то же время остается острой проблема формирования сбалансированного консолидированного и расширенного бюджетов РФ. Несбалансированными и недостаточными остаются пока муниципальные бюджеты - основа развития и обустройства России на местах. Возникла проблема с бюджетами крупных городов - доноров территорий. Их реальные бюджеты уменьшились в несколько раз в долях от консолидированных бюджетов регионов по сравнению с 1999 годом. Связано это с тем, что в 1999 году городам-донорам оставлялось около 50% налоговых сборов с их территорий, а в 2006-08гг. около 20%.  Отсюда  и снижение их инвестиционной привлекательности, ухудшение их инфраструктуры. В то же время крупные города и мегаполисы только способны стать очагами роста постиндустриальной экономики.

В части расширенного бюджета РФ, куда входят средства государственных фондов, возникли проблемы с Пенсионным фондом. Его накопительные депозиты в государственных кредитных организациях обесцениваются из-за высокой инфляции. Это означает неэффективность пенсионной системы страны и невыполнение государством своих обязательств перед будущими пенсионерами.

Основными целями бюджетной рефор­мы на среднесрочный период являются: стимулирование структурной перестройки экономики, диверсификация ее структуры, снижение фискальной нагрузки на эконо­мику, повышение уровня и качества жизни населе­ния.

Для достижения этих целей  используются следующие меры:

- закрепление доходных и разграниче­ние расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы РФ на долгосрочной основе;

- формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования;

- выработка критериев эффективности бюджетных расходов и подготовка на этой основе предложений по оптимизации их структуры;

- перевод регио­нальных и муниципальных бюджетов на ка­значейское исполнение и реформирование системы исполнения муниципальных бюд­жетов;

- отмена законодательных решений, фи­нансовое обеспечение которых становится невозможным в рамках существующих до­ходных ограничений;

- ограничение роста непроцентных рас­ходов;

- оптимизация сети бюджетных учреж­дений исходя из условия выполнения ими государственных функций и задач;

- обеспечение контроля со стороны глав­ных распорядителей средств федерально­го бюджета за обязательствами находя­щихся в их ведении организаций и учреж­дений.

Бюджетная политика разрабатывается и реализуется Министерством финансов РФ. Оно разработало бюджетную политику РФ на среднесрочную перспективу - на 2006-08 гг., которая в итоге трансформировалась в среднесрочные (трехлетние) федеральный бюджет и региональные бюджеты на 2008-2010 годы.

Определение бюджетной политики на среднесрочную перспективу осуществляется в России впервые, хотя это обычная практика для развитых стран мира. Федеральные годовые бюджеты являются теперь составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, что позволяет положить в основу формирования годовых бюджетов  РФ приоритеты государственной политики и расходы федерального бюджета увязать с конкретными задачами, входящими в стратегию и программы развития РФ. Аналогичная практика переносится на региональный и муниципальный уровни. В 2008 году пока сформированы трехлетние бюджеты на федеральном и региональном уровнях.

Одним из приоритетов бюджетного трехлетнего плана Минфина объявлены инвестиции в человеческий капитал. Однако инвестиции в науку (около 1.5% ВВП) и образование (3.6% ВВП) осуществляются пока на недостаточном уровне, значительно меньшем в процентах от ВВП, чем в развитых странах. Поэтому инвестиции в человеческий капитал пока не стали приоритетом и в среднесрочных бюджетах.

Как и в предыдущие годы, основная часть средств из федерального бюджета будет распределяться между регионами через 5 фондов.

Наиболее значимый из них - Фонд финансовой поддержки субъектов  РФ (ФФПР). Различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня.

Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направлены на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению).

Задачей Фонда регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры - строительстве школ, больниц, других объектов.

Фонд компенсаций передает в регионы средства в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий (на предоставление льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам войны, инвалидам, чернобыльцам).

В 2008-2010 годах из федерального бюджета будут  выделяться средства на развитие инфраструктуры общенационального и межрегионального значения, на стимулирование развития инновационного и информационного секторов экономики. Для этих целей в 2006 году создан Инвестиционный фонд, средства которого предназначены для реализации особо значимых инвестиционных и инновационных проектов. За счет предоставления государственных гарантий расширяется экспорт машин, оборудования и транспортных средств. Опережающими темпами (в том числе благодаря мерам государственной поддержки) развиваются информационные технологии и связь.

Увеличивается объем средств, направляемых на обеспечение безопасности граждан. Это направление особенно важно для повышения инвестиционной привлекательности страны, развития человеческого капитала, выхода страны из тупикового криминально-бюрократического уклада экономики. Но пока успехи на этом направлении не заметны.

Нестеренко Т.Г, заместитель министра финансов РФ, предложила следующее разделение бюд­жетной реформы на этапы с 1999 года:

I этап - создание достоверной отчетности об исполне­нии бюджета, основанной на кассовом методе уче­та, и обеспечение внешнего контроля за его исполнени­ем (1999-2003гг.).

На этом этапе наводился элементарный порядок в бюджетном процессе. Был принят и введен в действие БК РФ. Путем казначейского исполнения федерального бюджета (ФЗ) были введены процедуры санк­ционирования расходов, обеспечено создание еди­ного счета ФБ, внедрен контроль за принимаемыми обязательствами, создан реестр участников бюджетного процесса.

I1 этап - приведение в соответствие расходных обязательств бюджетов всех уровней с финансовыми возможностями ФЦ, регионов и МО (2004-2007гг.). Были приняты фундамен­тальные изменения в бюджетном законодательстве (БК, № 120-ФЗ от 20.08.2004 г., ФЗ № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.; ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Основным стал принцип формирования расходов бюджетов (ст. 65 БК) на базе законодательного разграничения полномо­чий между органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления.

III этап (2008-2010гг.) - переход на среднесрочное бюджети­рование, ориентированное на результат, совершенствование учета, внедрение процедур внутренне­го контроля и аудита[4].

Суть третьего этапа реформ заключается в том, что ФЦ, регионы и МО должны перейти на проверенные мировой практикой и теорией основные принципы корпоративного управления финансами с одним отличием - расходные полномочия ограничиваются Законом о соответствующем бюджете и санкционируются Казначейством. Отсюда следует, что основа бюджетирования - это мониторинг, учет и анализ, внутренний контроль и эффективность, обоснование и отчетность, непрерывность бюджетного процесса, расчеты и прогнозирование.

На втором этапе реформы не были решены до конца важнейшие вопросы разделения полномочий и ответственности за расходные решения и статьи. Возрастающая финан­совая поддержка со стороны ФБ породила некоторые иллюзии у руководителей и чиновников регионов, породило снижение ответствен­ности регионов и МО за исполнение расходных статей и решений. Кроме того, имеет место недооценка роли МО в экономике, законодательное ограничение их полномочий в части доли собираемых налогов с их же территорий. Действующий механизм перераспределения налоговых доходов и сборов в пользу бюджетов субъектов РФ и экономически слабых МО привел к следующим негативным тенденциям и явлениям:

- предопределил крайне негативное для развития страны ранжирование профицитности уровней бюджетов по нисходящей: максимальный профицит у ФБ, затем ниже - у бюджетов субъектов РФ (за счет трансфертов из ФБ и за счет снижения доли в налогах экономически сильных МО - в основном крупных городов). И, как правило, дефицитный бюджет при общем бюджетном голоде у городов-мегаполисов - основных очагов развития экономики и становления инновационной экономики (см. раздел 14.3);

- формальный, внеэкономический подход к межбюджетным отношению и перераспределению доходов между уровнями бюджетов и внутри одного уровня создает иллюзии сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ в целом,  ФБ и бюджетов субъектов РФ;

- этот подход привел к несбалансированности и дефицитности бюджетов многих крупных городов (например, Воронежа и Ростова-на-Дону) - экономических и финансовых доноров территорий и РФ, к снижению их возможностей выполнения расходных полномочий с хорошим качеством, к стагнации развития их инфраструктуры или даже к ее ухудшению, к снижению инвестиционной привлекательности.

Основная задача третьего эта­па - переход к среднесрочному бюджетированию (управлению бюджетом), ориентированному на результат. Адми­нистратор бюджетных средств, действуя от имени собственника в рамках законодательства, формирует в конечном итоге финан­совый результат. Как и в случае корпоративного управления, где результатом служит прибыль, финансовый результат управления бюджетом должен быть четким, конкретным, публичным, проверяемым и, конечно, необходимым обществу и экономике.

Другими словами, результат бюджетирования - это созданное благо для населения и экономики в строгих рамках закона о бюджете, которое наглядно, считаемо и легко проверяемо.

Базового документом бюджетирования, ориентированному на результат, служит новая редакция БК 2007 года, главная новизна которого - трехлетний бюджет. Ядром этого Бюджетного кодекса являются статья 69 «Бюджетные ассигнования» в новой редак­ции, ст. 69.1,69.2 и 70, которые  регулируют бюджетные ассигнования на оказание го­сударственных (муниципальных) услуг.

Эти услуги могут быть исполнены самим субъектом РФ или МО путем создания бюджетного учреждения. В этом случае формируется бюджетная смета и откры­ваться лицевой счет в казначействе. Тогда имеют место бюджетные ассигнования на вы­полнение функций бюджетных учреждений.

Т.Г. Нестеренко пишет в своей статье об этапах реформы:

«Бюджетный кодекс в новой редакции заложил осно­ву расширения самостоятельности главных распоря­дителей бюджетных средств, распорядителей бюд­жетных средств и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены пра­ва по более или менее подробной детализации ассиг­нований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных под­ведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

По новому БК кассо­вый план - это самостоятельный, наряду с бюджет­ной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюде­нием бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возмож­ность исполнить денежные обязательства, предъяв­ляемые к оплате.

Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюд­жетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов бюджетных средств по управле­нию подведомственными ему получателями бюд­жетных средств. Бюджетная смета дает возможность главному распорядителю с любой степенью детали­зации регулировать финансовую деятельность бюд­жетного учреждения...

Важно отметить, что некоторые положения, закреплённые в БК, были введены в действие нормативными документами раньше. Например, институт главных администраторов до­ходов действует уже несколько лет.

К необходимым мероприятиям относятся: со­здание и внедрение эффективной системы финан­совой информации, обеспечивающей своевремен­ное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутрен­него аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повы­шение эффективности управления расходами, а так­же изменение объекта внешнего аудита: перенос ак­цента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой от­четности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования сис­темы внутреннего контроля и аудита эффективнос­ти бюджетных расходов и многое другое.

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими пол­номочиями по управлению расходами и результата­ми, будет зависеть от создания и укрепления инсти­тутов, регулирующих их поведение в процессе заку­пок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для обще­ственности всех операций и решений в рамках вы­полнения конкретных функций, поддержание и со­вершенствование систем внешнего контроля, созда­ние систем внутреннего контроля и аудита».

Бюджетная политика во многом определяет уровень инфляции и финансовую стабильность страны. Особенностью роста экономики и финансов страны в последние годы является то обстоятельство, что большая часть их прироста определяется нефтегазовыми доходами. Высокие госрасходы в этом случае могут приводить к росту и поддержанию высокой инфляции. Это и произошло в 2007-08гг. на фоне очень высоких цен на нефть (90-110 долл. за баррель) и газ. Поэтому Правительство поставило задачу с целью снижения инфляции ограничить прирост расходов ФБ в ближайшие годы в реальном выражении 9-10 процентами, а в последующие годы снизить до уровня темпов прироста ВВП  (4-5%) Т.е. для сбалансированности финансов страны ставится задача ограничения прироста расходов ФБ величиной темпа прироста ВВП. По данным Минфина использование нефтегазовых доходов увеличилось с 2% ВВП в 2004 г до 5,1% ВВП в 2008 г. В это время  расходы ФБ росли в номинальном выражении на 25-30% в год, а в реальном выражении - на 16% в год.

Здесь имеются нюансы, связанные с тем, куда используются нефтегазовые доходы: на рост заработной платы и других доходов населения или на развитие страны, человеческого капитала и производств (увеличение выпуска товаров). Инвестиции в человеческий капитал и развитие инфраструктуры окупаются в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Это самые эффективные факторы развития современной экономики. Они создают базу интенсивного развития страны, фундамент создания инновационной экономики, да и сбережения населения России, которое тает на глазах. Можно сохранять валюту в разных фондах, дожидаясь того времени, когда воспользоваться ими будет некому. Поэтому для использования нефтегазовых доходов нужно выбирать низкоинфляционные механизмы трансформации их в ЧК, в современную инфраструктуру, в высокое качество жизни и инновационную экономику.

 

 


[1] Финансы / Под. ред. В.В. Ковалева. -М.:  - Проспект, 2004.

[2] Бюджетный Кодекс РФ (с изменениями и дополнениями на 15.02.04г.). -.М.: - Проспект. - 2004.

В. Христенко. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 90-х годов и задачи на перспективу. ВЭ. №2, 2002. С.4-19.

[4] Нестеренко Т.Г., заместитель министра финансов РФ. Финансы. - №2, - 2008. - С.: 3-7.

 

 

 

Яндекс цитирования